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「一带一路」五周年面临五大挑战

菲律宾亚太协进会研究员卢西奥布兰科皮特洛三世

今年秋天,习近平主席在2013年9、10月份首次公布的中国雄心勃勃的"一带一路"倡议就满五周岁了。自从宣布以来,"一带一路"倡议取得了巨大进展,特别是在实体联通方面,但也未尝没有引起关于公平份额的争议和辩论。由于习近平主席任期延长,他的这一主打计划必将加速推进,尤其是,发展中国家基础设施需求的迅速增加与中国输出过剩产能的愿望相结合将继续成为该倡议的"推动"因素。此外,与美国的贸易战以及发达国家对中国收购交易日趋严格的审查程序,都只会让中国加快寻求替代投资市场。要预测其增长势头,重点是要在"一带一路"五周年之际评估它所面临的五大挑战。

"一带一路"的第一个挑战是债务的可持续性,它包括国内和国际两个层面。尽管中国积极推动海外投资,并且更加敢于冒险,但它仍然是贷款和开发融资领域的后来者,而从传统上说,这是一个由发达国家主导的小圈子。然而,将信贷扩展到欠缺服务的次级市场虽然是一种入场策略,但对中国和东道国来说它或许是把双刃剑。例如,对中国不断增加的公共债务,及它在高风险及动荡地区的投资行为,这两者之间就很难控制和协调。另一方面,假如中国对东道国经济发展的乐观预期取得成果,它的介入又会被视为改变了游戏规则。因此这是一个高风险游戏,不做审慎调查的话结果很可能适得其反。

第二个挑战是必须找到创新性的、可被接受的风险缓释措施。用自然资源作为偿还贷款的替代品,以及进行股权债权转换,这些都已经引起国际上的关注。批评者指出,北京是利用贷款垄断债务国的资源和战略资产。这为"债务陷阱外交"的说法提供了口实。虽然"一带一路"倡议不是搞慈善,中国企业有理由期待它们的回报,但为负债累累的国家设计合理条款对"一带一路"倡议的公众形象来说是至关重要的。中国在国内建设和管理世界级基础设施的能力毋庸置疑,但要制定一个让海外项目可行的框架或许还需要时候,对于政府在经济中不像中国那样发挥主导作用的国家来说尤其如此。因此,规划并不具有商业合理性的大型项目时需谨慎行事,降低中国的财务风险,确保项目对东道国产生积极影响。

第三个挑战是必须增加"一带一路"项目的本地成分,解决人们对中方供应链(资本、劳动力、原材料和技术)通过基建项目获得比东道国更多好处的担忧。只要有可能,中国承包商就应该使用当地劳动力、原材料和供给,更好地促进当地的经济。最理想的状况是与当地公司建立合作关系,因为它们更了解本国的商业环境。技能、知识和技术转让对培养当地的能力,减少当地对中方运营和维护的依赖也是至关重要的。虽然这会影响中方建设项目的规模、速度和效率,但它将增加"一带一路"的包容性,并且从建设阶段起就立即为当地带来好处。

第四个挑战是要考虑"一带一路"参与国领导人变更的可能性。最近斯里兰卡、马来西亚和巴基斯坦的选举周期使中国支持的项目陷入困境。审查、推迟、重谈或取消项目的威胁损害了中国的投资,恶化了双边关系,并使长期项目面临着不确定性。然而,这些都是中国必须考虑的现实。对腐败和违法行为的指控,无论是确有其事还是捕风捉影,都会给新领导人造成要么废除、要么重新谈判外资项目的压力。因此,从最初投标到最终施工,确保条件的公平合理将是对抗这类政治阻力的一道保险。

中国还必须意识到,依靠与现政府的积极关系是不够的。在民主国家尤其如此。在这些国家,其他社会政治活动的参与者,如政治反对派、当地企业、民间团体、大众传媒和学术界,他们都拥有相当大的影响力,并在支持或影响领导人的变更方面起着关键作用。"一带一路"倡议的五个目标之一,即促进文化交流和人民之间的联系,在此可以发挥重要的作用。培养与东道国各利益相关方的长期关系是一项重要的投资,它不仅是"一带一路"成功的关键,也是中国实现建设人类命运共同体这一宏大愿景的关键。

第五个挑战是必须在设定或修改财务标准与致力于引进新财务标准之间找到适当平衡。中国作为新援助提供国的崛起打乱了长期以来确立的国际借贷标准。虽然有必要更新现有的贷款准则,中止某些做法,但突然偏离长期延用的标准有可能破坏欠发达"一带一路"东道国为避免债务过高而设置的系统性保障,进而危及借贷国和金融市场的健康发展。不过,中国参与全球开发融资的角力,有强大的、数十年来所形成的潜在力量的支持。多年来,发展中国家和欠发达国家一直对IMF和世界银行贷款的附加条件多有抱怨。因此,中国承诺"无条件"提供贷款引起了它们的极大共鸣。最后一点是,僵化的多边贷款机构迄今无法为新兴经济体提供空间,让它们为制定全球援助计划做贡献。

也许是为了回应中国越来越多的援助行动,2016年,经合组织制定了可持续贷款的修订指导方针。北京也许会发现反思这份文件的价值。无论是好是坏,中国的巨额援助投资都让人们注意到,在欠发达和发展中国家市场进行长期中高风险项目投资时,政府相对于私人资本具有明显的优势。所以,中国正在迫使传统的出资人和私人融资机构重新考虑自己如何才能更好地回应全球发展中国家庞大的基础设施需求。

随着"一带一路"满五周年,中国决策者有可能进一步提高其能力,来应对"一带一路"倡议所面临的不断演变的挑战。如果"一带一路"倡议是中国推动改革开放进程的一种手段,那么它就必须允许灵活性,而不是对合作伙伴国使用事先备好的发展配方。从这个角度说,对共同协商、合作互利的承诺都不能只停留在口号上。最后,"一带一路"倡议的成功,也许就取决于渴望开拓创新和改革全球治理结构的中国是否有能力平衡本国的需要和参与国的利益。

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资料提供 图片:中美聚焦网
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