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「一带一路」战略的政经分析

台湾经济研究院国家经济战略发展中心副主任吴福成

一、扫描「一带一路」
2013年9月中国国家主席习近平访问哈萨克,在纳札尔巴耶夫大学首度提出欧亚各国经济联系应更加紧密,并应以创新的合作模式,共同建设丝绸之路经济带。习近平于同年10月访问印尼并在国会演讲,强调东南亚自古以来就是海上丝绸之路重要枢纽,中国愿与东盟国家发展好海洋合作,共同建设21世纪海上丝绸之路。

根据2015年3月发布的「一带一路」的愿景与行动文件,共建「一带一路」旨在促进沿线各国实现经济要素有序的自由流动、资源高效配置和市场深度融合。「一带一路」的愿景与行动文件还宣称,将重点推动政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等「五通」。同时要根据各国法律法规和相关国际义务,采取确实行动。

陆地丝绸之路经济带的沿线布局,包括新欧亚大陆桥、中俄蒙、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、中巴及孟中印缅等六个经济走廊。海上丝绸之路原先只布局中国-印度洋-非洲-地中海、中国-大洋洲-南太平洋等两条蓝色通道,2017年6月新发布的「“一带一路”建设海上合作设想」文件又增加经北冰洋连接欧洲的通道,而形成2+1条蓝色通道。

2015年12月中国关于加速自由贸易协定(FTA)战略实施的若干意见,明确要求全面参与各种区域贸易协定,中长期与「一带一路」沿线国家和周边地区构筑FTA网络。国务院的FTA意见还期待进一步形成「一带一路」大市场,建构「一带一路」自由通行之道、企业交易之道、开放之道,最后早日建立「一带一路」FTA。

2017年5月在北京召开「“一带一路”国际合作高峰论坛」所发布的联合公报宣称,将加强欧亚互联互通,并对非洲、拉美等其它地区开放,共同致力建设开放经济体。联合公报重申反对一切形式的保护主义,共建「一带一路」和加强互联互通对接,为国际提供新机遇和注入新动力,以推动实现开放、包容和普惠的全球化。

「一带一路」对内有两大重心,一在西北内陆、一在东南沿海。新疆被定位为丝绸之路经济带核心区,将深化与中亚、南亚、西亚等国家交流合作。福建将建设为海上丝绸之路核心区,并打造福建海峡蓝色经济试验区。「一带一路」将借助海外侨胞、香港和澳门特别行政区独特优势作用,积极参与「一带一路」建设。大陆对台湾参与「一带一路」建设也将作出妥善安排,但迄今并未见具体内容,恐须等待两岸再进一步磋商。

有鉴于「一带一路」沿线国家多数为开发中国家,金融体系相对不发达,中国因拥有雄厚的外汇,在推动「一带一路」各项基础设施建设的进程,与各相关国家的金融合作潜力巨大。资金是支持「一带一路」建设的重要动力。但在全球金融危机之后,国际金融机构仍在疗伤止痛,加上全球还处在相对缩收阶段,根本无法满足「一带一路」建设的融资需求,中国自然扮演提供融资的角色。

中国在2014年设置了丝路基金,作为直接服务「一带一路」建设的融资平台,规模400亿美元,最近又追增1000亿人民币,以提升在资源开发、产业合作的融资能力。该基金性质类似私募基金,并欢迎外国投资者参与。中国的两家政策性银行(国家开发银行和进出口银行)也都提供专项贷款,用于支持「一带一路」基础设施建设、产能合作、金融合作。另外,一些商业银行如中国银行、建设银行、中信银行也都配合提供贷款。

不仅是本身的资金融通,中国还协同亚洲基础设施建设银行(亚投行)、金砖国家新开发行、世界银行等其它多边开发机构共同制定「一带一路」融资指导原则,俾进一步合作支持建设项目。过去对由中国主导、旨在提供「一带一路」建设的亚投行存有疑虑之亚洲开发银行(ADB),近来也对「一带一路」持合作态度。日籍亚银行长中尾武彦已公开表态,彼此有着共同想法,有很多能够合作的地方。

二、「一带一路」的具体进展

推动「一带一路」建设并非中国唱独角戏,而是联合国背书的倡议。2016年11月联合国大会已把「一带一路」倡议写入大会决议后,认为该倡议对通过国际合作解决全球发展问题具有重要意义。2017年9月联合国大会期间,中国又与联合国共同签署「一带一路」倡议谅解备忘录,旨在加强双方加强合作帮助沿线开发中国家。中国提出的「共商、共建、共享」三共原则再次纳入「联合国与全球经济治理」决议中。

目前联合国通过的「2030年永续发展议程」,已成为各国发展遵循之依据,而「一带一路」倡议中有许多项目都是有关基础设施建设的,这无疑是对上述议程目标、尤其是开发中国家克服发展挑战有正面意义。联合国秘书长古特雷司赞扬「一带一路」倡议,认为藉此提高沿线开发中国家的发展能力,对落实「2030年永续发展议程」是有很大的帮助,特别是可以为推进公平有效的全球化作出非常重要的贡献。

2017年10月中共第十九大通过的共产党章程修正案,已把推进「一带一路」建设写入党章,充分体现中国高度重视「一带一路」建设,以及坚定推进「一带一路」国际合作的决心和信心。「一带一路」建设写入中共党章,以及人民币的扩大国际化,将有利于提高中国开放型经济水平;再加上中国「十三五」期间的国内需求增长,将是今后中国经济持续发展的关键动力。

中国「十三五」计划早就把「一带一路」建设和国际产能合作列为两大支柱,中国推动的六大经济走廊,其必要的基础建设、贸易便捷化、资金流通等,已提供国际产能合作很大发展空间。六大经济走廊的国际产能合作已呈现从传统行业(基建工程、轻工业等)产能输出,走向传统与高端产业(高铁、核电、电子资讯等)并举的新趋势;同时,国际产能合作层次也由加工制造环节为主转向研发设计、市场品牌等价值曲线高端延伸。

为服务「一带一路」沿线国家基础设施建设,中国北斗卫星导航系统已与俄罗斯格洛斯尼卫星导航系统进行兼容性试验,预计在2018年即可覆盖「一带一路」沿线国家,并可确保新导航系统不怕被美国任何制裁。目前北斗与格洛斯尼兼容性试验已在富有前景的国际运输方向「中国西部—欧洲」路段进行,总长度约7000公里。这也是中俄合作的战略领域之一,将来试验成功后即可提供导航技术、汽车运输、物流等保障。

发展跨境电商已成为「一带一路」建设的快车道。因为沿线国家都是开发中或较落后国家,推动「铁公机」(铁路、公路、机场)和港口互联互通建设都需要较长时间,但推进跨境电商的基础建设相对地速度较快。「一带一路」沿线65个国家,人口约45亿,经济总量占全球约30%,电商市场商机庞大。但因为各国的过度保护、门槛高、用工成本贵,诸多瓶颈仍待突破。目前中国和正在努力解决相关的投资法规和税务设计等问题。

「一带一路」沿线许多国家的经济发展程度较落后,加上人口众多,提供了卫生医疗合作的庞大潜力。特别是中国强调:「没有全民健康,就没有全面小康。」此一政策也适用到「一带一路」倡议。2017年上半年中国方面已与世界卫生组织(WHO)签署合作备忘录,双方同意以「一带一路」倡议为起点,寻求将卫生健康问题纳入经济增长战略的方法,并进一步助力全球卫生医疗事业发展。

随着「一带一路」倡议逐步向前推进,原先持对抗立场的日本也开始改变态度。日本首相安倍已同意日中两国企业在「一带一路」沿线第三国进行产业合作,并声称日本主导的「亚非成长走廊」可与「一带一路」合作。美国一开始也认为「一带一路」倡议是在抗衡美国在亚洲的支配力。2017年5月的「“一带一路”国际合作高峰论坛」之后,美驻北京大使馆已成立工作组,帮助美商对接「一带一路」倡议。同年11月的「川习会」上,丝路基金也与美商签署包括「一带一路」沿线国家地区的电网、新能源、油气等基础设施投资合作协议。

为减少「一带一路」沿线国家间的非关税贸易障碍,提高贸易便捷化水平,营造产业发展良好环境,以及整合各种区域贸易协定复杂的规则和标准,「一带一路」已首先与俄-哈-白关税同盟升级版的欧亚经济联盟对接。俄罗斯原本对「一带一路」倡议有战略上的疑虑,认为将挑战其作为区域大国地位。后来随着「一带一路」倡议内涵的明确化,已转而认同「一带一路」与欧亚经济联盟对接具有极大发展潜力,并有利于未来共同推动建立「大欧亚」伙伴关系。

欧盟议会对中国推动「一带一路」倡议,以及承诺对中东欧提供30亿美元的金援,认为此举隐含着欧盟进一步分裂的危机,甚至公开要求各国要严审中国在「一带一路」沿线相关国家的基础建设之投资。欧盟委员会则倾向支持「一带一路」倡议。欧盟的政策金融机构欧洲投资银行欢迎「一带一路」把欧洲和中国连接起来,该行也将与中国主导的亚投行进行合作,但强调所有投资都必须在竞争政策和透明度符合欧盟标准。

三、「一带一路」的政经意涵

检视中国改革开放历程,第一次改革开放是在邓小平时代提出的建设特区,第二次改革开放是在2001年加入世贸组织(WTO),第三次改革开放是在前两次改革开放的基础上,所推动的「一带一路」大战略。中国第三次改革开放,系藉由「一带一路」的高层次、高水平和高质量之进一步开放,把本国过剩的优势产能和装备制造向外输出,并提供雄厚金融储备的支持,最后建构一条以中国为主导的产业合作链接模式。

回顾二次大战后日本经济崛起,为解决国内原材料不足问题,在1960~70年代开始发展资源开发型对外投资,初期转移劳动密集型产业,后来转移高污染高耗能型产业,结果带动亚洲四小龙兴起,被喻为「雁行模式」。中国推动「一带一路」战略,把东部沿海地区成熟产业向大西部有序移转,并直接到「一带一路」沿线开发中国家投资,为生产网络的过剩产能与文化产品暨服务寻找和培育新的需求市场,此即由中国主导建构的「新雁行模式」。

中国提出「一带一路」并非偶然。主要是有鉴于自身经济发展处于「新常态」,必需把结构调整作为一场「新的开放」,并同步对内对外展开「创造性移转」。「东快西慢」和「海强陆弱」的发展失衡问题,始终困扰着中国,遂希望藉由「一带一路」产业依次梯度移转来解决此一问题,其背后即隐含「新雁行模式」。

「一带一路」贯穿亚欧大陆,东连亚太经济圈,西接欧洲经济圈,并辐射非洲大陆,中间广大腹地国家经济发展潜力巨大。这将是一场「经济地理大革命」。「一带一路」建设亚欧大陆及附近海洋互联互通,以及构建全方位、多层次、复合型的「五通」网络,突破物理空间限制,将搭建亚欧文化和文明交流之桥。

「一带一路」是由「硬联通」和「软联通」的结合,前者是在基础设施的经济项目之合作,后者则指沿线国家文化交流、传播和融合。但要实现「一带一路」的共通共荣,民心互通的文化交流扮演决定性作用。过去中国的文化企业在「一带一路」沿线国家搭建产业平台的市场行为还几乎是一片空白,目前中国文化部的文化贸易政策,由走出去和引导文化消费,势必翻转此一情势,甚至可能创造出一个文化贸易大国。

另方面,中国推动「一带一路」建设,相当程度是为对抗美国欧巴马政府重视亚洲的再平衡政策,以及应对美国强势主导推动旨在排斥中国的跨太平洋伙伴协定(TPP),转而推动「亚欧合作」以平衡美国势力围堵。「一带一路」与美国在第二次世界大战后通过援助西欧国家,以拓展本国商品、美元和文化的马歇尔计划有相同之处,因此还被称为「中国版马歇尔计划」。但中方严加否认,并强调是在推进建立新型国际秩序。

从习近平在G20、APEC、联合国等场合都极力推销「一带一路」引领全球化概念,突显着中国已从旧全球化的旁观者到消极的参与者,再到翻转当前反全球化为新全球化的积极参与者和引导者。俄罗斯科学院远东所所长卢佳宁即认为,90年代发展的美国版全球化已经式微,川普政府退出TPP,该模式更加彻底崩垮,「一带一路」与其它全球倡议并不对立,堪称是在经济产业合作方面的「软全球化」。

迄今中国的「一带一路」建设重点大都投放在海上丝绸之路。主要是陆地丝绸之路经济带沿线国家市场体系尚未成熟,国家风险比较高,基础建设较薄弱,所以能去投资的大都是由中国国家政策支持的国有企业。海上丝绸之路因沿线的东协国家和南亚的印度,基本上都属于正在崛起的新兴市场经济体,成长又比全球市场成长快,投资风险相较丝绸之路经济带低,因此吸引前往投资的除国有企业、还有民间企业。

海上丝绸之路穿过西太平洋、印度洋,亚非欧三洲和大洋洲,中国经济「朋友圈」逐渐扩大,已引发具有共同价值观的美国、日本、印度和澳洲的安全战略敏感,并形成所谓的「印太战略」,声称将确保印太两洋的自由航行和区域开放。日本和印度在两国既有的「印度洋-太平洋自由走廊」架构下,更针对海上丝绸之路推出具有抗衡色彩的「亚非成长走廊」。不过,最近安倍首相已缓和抗衡立场,同意日本企业可与中国企业在「一带一路」沿线第三国展开节能环保、提升产业水平和物流等三大领域的合作。

四、结论与建议

中国的「一带一路」战略背景复杂,除涉及中国本身和全球经济产业发展变局、对接联合国「2030年永续发展议程」,更在应对美日印在印度洋-太平洋的安全战略,所以必须从政治经济学角度进行解读,才不致失准。借用中国方面的说法,中国的「一带一路」战略具有以下三个特点,一是在建设有利于推动形成新型国际生产关系,二是在建设中的资金输出重点是产业与金融结合,三是为发展开放型全球经济体系提供来自中国的支撑。

中国推动「一带一路」战略,并非是一路快乐的出帆,而是潜伏着两个风险,包括来自经济和投资的风险,以及沿线国家的国家政策变化和国际政治风险,一旦政策发生变化,都将造成「一带一路」的投资风险。由于推动「一带一路」的基础设施建设项目,都是投资金额庞大,但投资回收期很长,以及投资收益偏低,即使中国是由国家开发性银行和一些商业银行在主导融资,未来也都可能面临收益偏低而不能还本付息的问题。

在国家政策变化和国际政治风险方面,前者如中国和缅甸共建的密松电站,因政府政策改变而遭搁置。后者如中巴经济走廊穿越印巴领土主权争议的喀什米尔地区,而激起印度不满拒绝参与「一带一路」。中国的「一带一路」通过中东「能源宝库区」,中阿两国也进行紧密投资合作。但美国总统川普向中东出售军事武器,以及承认耶路撒冷是以色列首都,都在中东埋下地雷,将危及「一带一路」中东沿线的建设安全。

「一带一路」倡议从2013年由习近平先后在哈萨克和印尼正式宣布,到2015年发布「一带一路」愿景和行动文件,以及中国主导成立亚投行后,再到2017年5月所举办「“一带一路”国际高峰论坛」,似乎已从愿景迈向实践。面对「一带一路」的持续推进,目前的重点建设系朝海上丝绸之路倾斜,因为背后隐含着中国的海洋战略,企图掌握攸关经济发展和海上运输安全的南海和麻六甲海峡,以及在印度洋建构对印度包围网的「珍珠链」。

在联合国背书下,「一带一路」战略已被视为全球最大规模建设工程方案,尤其在保护主义浪潮席卷下,中国更站上了「反反全球化」的新全球化制高点。即使最主要的竞争对手国日本都不得不妥协与之进行合作。台湾正在推动新南向政策,因涉及对象国家几乎与海上丝绸之路重叠,蔡英文政府已强调两者是完全不同的模式,两岸在区域发展上也存在着共同利益及不同优势,并不排除与中国协商合作,创造区域合作新典范。

中国商务部和国台办都已喊话,大陆各省正在筹设「一带一路」建设有关的产业园区,鼓励台商入驻,以形成新的台资群聚,甚至利用中欧跨国货运列车,把商品销售到中亚乃至欧洲,进一步拓展海外市场。审视当前的两岸关系趋冷,以及蔡英文政府的对外经贸政策是不希望过度依赖单一市场,中国方面的喊话对已在大陆投资的台商有作用,至于能否诱发已根留台湾的台商新一波「西进」潮,则有待进一步观察。

目前两岸都是APEC经济体,中国的「一带一路」倡议与APEC的基础设施建设和互联互通目标高度契合,与我方的新南向政策也有不少重叠之处,因此在APEC架构下应可寻求整合彼此可共同合作项目。2017年11月在越南举行的APEC年会,中国争取把「一带一路」倡议纳入APEC成果文件,却因美国反对而受挫。但该倡议的主要项目仍被列入APEC深化互联互通的总路线。所以在APEC架构下两岸仍有合作机会和空间。

最后面对日印两国的「亚非成长走廊」与海上丝绸之路的竞合关系,将来台湾可在与日本既有坚实的产业互补基础上,携手印度的软实力形成三方策略联盟,并共同前进非洲,开创印度-太平两洋、亚非两洲市场新局。特别在新南向政策下,应有选择性地衔接「亚非成长走廊」愿景计画和海上丝绸之路项目,如安倍首相提出的节能环保、提升产业水平和物流等领域,在第三国进行日中台企业合作,应可避开两岸问题而攫取新机遇。

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