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中国大陆「一带一路」 倡议风险分析

《展望与探索》研究员黄秋龙、黄奕维

壹、前言

中国大陆国家主席习近平在2013年提出共建「丝绸之路经济带」和「21世纪海上丝绸之路」的倡议(简称:「一带一路」)。今(2017)年5月14日至15日,大陆在北京主办「一带一路国际合作高峰论坛」。论坛共有29国领袖、七十多个国际组织、来自130国超过一千五百名代表与会。成果清单主要涵盖政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通5大类,共76大项、270多项具体成果。然而「一带一路」倡议提出至今三年多以来,虽然吸引全球大量的关注赞许,但相关的批评也始终存在,大陆官方所公布的倡议成果,也不断受到质疑与挑战。包括中国欧盟商会(European Union Chamber of Commerce in China)主席Joerg Wuttke、全球风险谘询机构Control Risks的Andrew Gilholm都表达对于「一带一路」战略意图的疑问。

「一带一路」战略的提出,背后有着深刻的大陆境内与国际政治经济背景因素的影响,包括大陆欲藉此突破国际贸易及美国战略压迫、内部发展困境,亟需「用开放倒逼改革」、内部区域发展失衡,寄望透过倡议带动平衡等。然而该战略是否能达到大陆官方宣称的成果,需持续观察,深入探讨。

贰、「一带一路」倡议风险分

一、 多国对「一带一路」表达疑虑

「一带一路国际合作高峰论坛」5月15日闭幕,大陆国家主席习近平称论坛与有关各方签署合作协议达到68个,并通过联合公报。然而却传出包括法国、德国、英国、葡萄牙,以及爱沙尼亚,甚至是早前与大陆表达友好的希腊,都表明不愿意签署会议中与贸易相关的文件,西方G7国家中,除了义大利之外,均无领导人出席论坛。欧盟国家认为相关文件无法充分化解欧盟国家对于公开采购透明度,以及对社会与环境标准的担忧。出席北京高峰会的德国经济部长Brigitte Zypries表示,除非「一带一路」建设立足于自由贸易、环境保护,以及公平的劳动条件立场,否则德国或其他欧盟国家,不会签署「一带一路」基建公报。

而美国代表不仅层级低,且格外低调。大陆称「一带一路」的宗旨是共建共用,但现实却呈现:抗议、风险和拒绝。

斯里兰卡曾经爆发过抗议的游行;在巴基斯坦,由于「伊斯兰国」武装的威胁,政府在「中」巴经济走廊地带增加一个师的兵力。印度则是拒绝加入「一带一路」倡议,并计划与日本联手推出「自由走廊(Freedom Corridor)」作为抵制。智库Gavekal Research的资深研究员Tom Miller表示,即使大陆推动「一带一路」的意图是经贸,但经济 杠杆最终也会产生地缘政治的后果。对于急于寻求经贸发展的小国而言,也许愿意承担此风险,但是包括印度及其他大国而言,更担心的是「一带 一路」只是大陆战略控制的烟幕。而印尼虽然渴望大陆协助改善该国的基础建设,但仍然认为大陆需要更好的解释「一带一路」的目的与企图,以 化解地缘战略野心的疑虑。 瑞士《新苏黎世报》也对大陆「一带一路」背后目的表达质疑。《印度时报》更称「一带一路」是大陆推出的「殖民主义事业」(a colonial enterprise)。显示消除对地缘政治意图的担忧,可能是大陆让其他国家参与这一举措的重要难点。

二、资讯透明度不足,引起欧洲各国担忧

大陆期望透过「一带一路」核心基础设施专案项目,参与欧洲港口项目与相关铁陆配套建设。然而,却因政策资讯透明度不足,引起当地民粹势力反对,并影响大陆与国际社会之互信关系。包括希腊政府阻挠大陆中国远洋集团,收购希腊最大港口比雷埃夫斯港(Piraeus);甚至,周边国家也对该收购行动,可能影响自身港口营运而感到不安。再者,大陆还意图从比雷埃夫斯港到匈牙利布达佩斯之间,兴建「中」欧陆海快线。然而,欧盟委员会质疑其财务可行性,既展开调查,甚至认为违反欧盟关于大型交通项目,需公开招标的法律规范。尤其,欧盟国家接连举办大选,民粹势力之起伏消长,都会对「一带一路」具有针对与战略性之投资项目,造成负面影响,局限「一带一路」政策的效能。欧洲对外贸易协会(Foreign Trade Association, FTA)总干事Christian Ewert,也曾呼吁大陆应提高「一带一路」的资讯透明度,才能让双方受惠。

三、沿线国家风险大,大陆企业投资挑战多

近年来大陆企业积极走出去,「一带一路」也成为陆企征服海外市场的重要指标,目前多数陆企对「一带一路」沿线国家的了解不多,这些国家多数不是大国,也不是先进国家,贸然投资,将承担很大的风险。而民营企业在「一带一路」沿线发展同时要面临三大挑战:第一,在整个投融资体系和保险体系中,政府对国有企业和民营企业在政策上还存有偏颇;第二,民营企业的抗风险能力较差;第三,民营企业没有发言权,这也是当下所有民营企业都会碰到的问题。

四、偏好战略性投资项目,导致政治风险上升

据国际四大会计事业机构(资诚/香港用语:罗兵咸永道 [PriceWaterhouse Coopers PLL]、毕马威/安侯建业 [KPMG]、安永[Ernst&Young]、德勤/勤业众信 [Deloitte Touche Tohmatsu] 会计师事务所)营收排名第一之香港罗兵咸永道会计师事务所「一带一路」研究报告显示,2016年「一带一路」核心基础设施专案项目,包括公用事业、交通、电讯、社会、建设、能源、环境,投资总额4,013亿美金(下同),较2015年增长2.1%。然而,并购总额按年同比,却大幅度下滑48.7%,至925亿元。总体2016年核心基础设施专案项目与并购总额,虽超过4,930亿元,然却较2015年倒退14%。罗兵咸永道会计师事务所认为,总体交易金额减少,是由于平均交易金额虽增加,交易数量却下降;原因是投资者发现「一带一路」项目的风险大,所以宁愿选择大型项目,在较能得到当地政府的保障与补贴者,风险才会下降。主要风险仍系政治风险,尤其在遇到政府改组时,经常会导致引资速度放缓,融资成本也经常攀升,当然使得政治风险上升。再者,检视「一带一路」战略性投资项目,几乎都具有针对性,对应着扩张大陆政治影响力的战略想定。故而,易于引起沿线国家内部争议与强权国家之戒慎疑虑。

五、发展成果进展有限,实质收益恐打折扣

据英国《金融时报》引用大陆官方媒体的数据指出,2016年大陆对外投资增长了40%,创下新高,但是对「一带一路」国家的投资下滑了2%,今年前三个月投资同比下降18%。《纽约时报》亦报导近年大陆为非洲基建提供极优惠的低息贷款,但条件是工程必须由大陆国企主导,技术、利润均要由大陆公司控制,但接受资助的非洲国家却要为此负上债务。大陆国家开发银行和中国进出口银行在2013年至2015年进行的一项贷款实际利用情况研究显示,70%的海外贷款都附加了以下前提条件:至少一部分资金将用于采购大陆的设备和雇佣大陆劳动力。更加印证,这并非真正的投资,而是为陆资企业制造机会。

近年来,大陆资金外逃,大型国企效益不佳,外汇储备下降。大陆大举投资「一带一路」究竟能否获得实质的收益,持续支撑此战略,或是当资金出现问题时,各国「一哄而散、人去楼空」,值得关注。

六、「一带一路」项目仍存在费而不惠问题

位处非洲之角战略要冲之衣索比亚,近年积极参与「一带一路」倡议。大陆曾于2015年9月,在该国首都阿的斯阿贝巴(Addis Ababa),耗资4.75亿兴建完成34公里轻轨运输系统。然而,该系统却不切实用,不仅几乎有三分之ㄧ设施处于维修状态,而且系统覆盖面不足、搭乘动线不便又非常拥塞;甚至,因未能与公共巴士动线相互融合,导致交通更加堵塞,让轻轨系统管理乏善可陈。当地人士以为,大陆兴建轻轨运输系统,或出于增加政治影响力之考量;然而,居民对该系统之不满与抱怨,已直接对大陆国际形象造成负面影响。

「一带一路」项目仍存在费而不惠或半途而废之问题,相关问题屡见不鲜:包括缅甸水电站、西伯利亚天然气管线等案已停摆,更值得注意的是,具有针对与战略性之投资项目,例如大陆最引以为自豪的高速铁路建设外交,其失败率也最高。除原与墨西哥、泰国、委瑞内拉、美国、蒙古发展之高铁项目陆续流产,即使几经波折所承接之印尼「雅万(雅加达到万隆)高铁」,也因与日本竞标被迫降价到几乎无利可图。由于,该等项目几乎都由大陆中国铁路总公司承运,以该公司负债高达近五兆人民币、注册资本过高、盈利低下等情况看来,「一带一路」高铁外交效能显难保乐观。

七、大量投资不稳定国家,恐使大陆深陷危机

「一带一路」倡议要能成功,需要谨慎和强大的政治监督。大陆虽然清楚表明尊重支持「一带一路」沿线国家的主权。然而在实际情况中,一旦投入大量资金,当面对投资所在国可能威胁专案存亡和偿付能力的国内政治冲突时,投资国很难继续保持中立超然的态度。大陆政府和大陆企业的投资,使大陆成为全球大多数不稳定国家的最大海外投资者。「一带一路」倡议可能加剧这种风险。大陆能否采取大量政治和外交技巧来应对这些投资可能面临的挑战,值得关注。

参、结语

美国智库Peterson Institute for International Economics曾指出,「一带一路」倡议如果取得成功,则将把欧亚地区重新确立为全球最大的经济市场,甚至可能改变以美元主导的世界金融体系。然而,大陆中国社科院亚太与全球战略研究院首席研究员许利平,早在2015年就曾经表示「一带一路」存在三大困境与四大风险,其中三大困境分别是:心理困境(邻国对大陆崛起的心理恐惧)、领土争端(与周边国家的领土争议逐渐浮上台面)、发展困境(大陆与周边国家在经贸发展与产业结构上存在竞争的关系)。而四大风险则是战略风险(大国的阻挠)、安全风险(「一带一路」沿线国家政治社会多不稳定)、经济风险(许多计画可能因资金短缺或全球景气而停滞)和人文风险(沿线国家风土文化差异大,容易引起争端)。目前看来,相关的风险与困境依然存在,大陆能否藉由此倡议成为全球经贸及秩序的领导者,亦或是成为发展的掣肘,仍须时间证明。

原文刊载于法务部调查局月刊《展望与探索》第15卷第9期(中华民国106年9月),请按此阅览原文

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