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中国对外援助机构背后的逻辑

非洲制造倡议(Made in Africa Initiative)首席经济学家程诚

自上世纪70年代末推行改革开放以来,中国已成功让7亿人口摆脱了绝对贫困。四十多年来,中国已经从国外援助的主要受援国转变爲“南营”(Global South)发展中国家投资和发展资源的重要提供者。中国提供发展援助的方法,在很多方面与经济合作与发展组织(OECD)制定的政府开发援助(ODA)的现行标准有所不同。尽管方法各异,但目的都是爲了改善发展中国家的经济效益和社会福利制度,同时也符合援助国的国家利益。

中国在对外援助计划上的改革一直是持续而渐进的,其趋势与中国整体的改革开放一致,并延续至今。大约一年前的2018年4月,中国政府组建了国家国际发展合作署(CIDCA),至今仍在持续改革其发展援助的模式。该合作署肩负崇高的目标,但短期内必定会受到关于该机构如何融入中国现有的对外援助体系这一持续性问题的影响。毕竟,中国几十年来一直在提供对外援助,而且自本世纪初以来,中国国际发展界也一直呼吁成立一个双边援助机构。研究中国对外援助的历史以及合作署成立背后的逻辑,有助于我们理解该合作署的地位以及它将发挥的作用。

中国对外援助的发展

在目前的体制下,中国向邻国输送资源的做法可以追溯到上世纪50年代,尽管其中一些援助并不完全符合政府开发援助(ODA)的现代定义。面对美国在亚洲推行的牵制措施和对外援助计划的重重压力,中国于上世纪50年代初期啓动了自己的对外援助计划,其中包括对朝鲜和越南提供军事和粮食援助,以支持这两个国家分别对抗美国和法国的军事力量。

中国的对外援助逐步围绕一系列强调受援国主权和互惠互利的原则来推行。1964年,在访问加纳共和国首都阿克拉期间,时任中国总理的周恩来提出了一套正式的理念,现今被称爲指导对外援助的“八项原则”。这些原则仍构成中国外交的主要原则,包括主权独立、不干涉别国内政和平等合作等概念。与此同时,中国还参与了一系列所谓的“支票簿外交”(checkbook diplomacy),与台湾争夺外交认可,爲许多非洲国家和其他地区的大型援助项目提供资金,例如连接坦桑尼亚和赞比亚的坦赞铁路项目(TAZARA Railway)[1]。这些支出给中国的经济带来了沉重的负担,致使一些外国批评家指责中国只支持社会主义国家。到文化大革命结束时,大型对外援助项目已经成爲毛泽东主席政策遗産的一部分:从1971年到1975年,对外援助占政府总支出的5.9%,在1973年这一支出占比达到峰值——6.9%[2]。

随着20世纪70年代末开始推行改革开放以来,中国开始逐步调整对外援助计划。1979年中美建立外交关系后,中国领导人对于与台湾争夺国际支持的关注度下降。因此,中国停止提供新的援助项目,而是致力于维护其在“南营”已经建立的项目。

这一趋势一直持续到上世纪90年代中期,中国开始改革负责管理对外援助的机构。当时,中国政府建立了对外援助部际协调系统,涉及一系列国家机关,包括商务部、外交部、国家外汇管理局、教育部和农业部等。更爲重要的是,1994年成立了两家新的政策性银行,即中国进出口银行和中国国家开发银行。中国政府开始宣布,其对外援助旨在谋求共同发展,而不只是向受援国提供单向福利。这两家银行逐渐成爲中国对外援助和发展融资的支柱。2000年,中国举办了首届中非合作论坛,其对外援助计划开始引起国际关注。这是一个新的多边论坛,很快就开始成爲中国与其非洲合作伙伴之间合作的主要平台。

2013年末,在习近平主席的领导下,中国提出了“一带一路”倡议,重申了其爲其他国家重大基础设施项目提供融资的承诺。该倡议很快成爲中国整体外交政策的重要组成部分,并开啓了中国对外援助计划的又一轮改革。这些新近改革旨在实现多个目标。首先,这些变革旨在通过整顿中国的对外援助体系来提高中国对外援助的效率和效力。其次,针对外界批评中国将商业贷款与发展援助混爲一谈的论调,中国政府打算将对外援助与商业融资方案区分开来。最后,中国似乎希望将农业、公共卫生和教育等领域更大范围的具有社会意识的发展项目纳入其对外援助项目组合和“一带一路”倡议中。

建立国家国际发展合作署的原因

在这一精神的指导下,自2015年底以来,中国中央人民政府已经发布多项新法规和反腐措施,并要求对其海外援助项目实施严格的尽职调查,从而巩固对中国援助项目组合的监测和管理机制。作爲这一进程的一部分,2018年3月,中国决定建立一个双边援助机构,即国家国际发展合作署,从而对其对外援助管理系统进行结构重组。

成立新机构背后的逻辑不难理解。随着中国在发展援助上的支出显着增长,许多新的参与者出现了。“一带一路”倡议的提出使得中国的相关援助行动更加复杂;原有的援助协调系统已经无法管理中国的发展援助活动且提高活动效率。随着中国成爲全球主要的援助国,世界各地的媒体都在密切关注中国在发展中国家的行爲。有鉴于此,设立一个统一的机构来协调发展援助也就顺理成章了。

首先,国家国际发展合作署可将中国的对外援助与更商业化的资金流动区分开来。自本世纪初以来,老牌援助国就开始质疑中国对非洲等地区的援助是否符合经合组织发展援助概念的标准。中国政府已经发布的两份官方文件(2011年版和2014年版的《中国的对外援助》白皮书)指出,大部分有问题的资金流动从未纳入官方对外援助预算。但随着时间的推移,类似批评越来越多。一些观察家指责中国是“流氓援助国”,实行新殖民主义和“债务陷阱外交”。除了缺乏透明度外,这些批评家指责中国的另一个原因是这些资金流动是由中国商务部监控的。而该部的宗旨应是促进贸易和投资,而非帮助其他国家的发展。新成立的国家国际发展合作署将负责管理优惠性质的资金流动(或符合政府开发援助标准的部分),例如赠与、无息贷款和优惠贷款。同时,商业融资安排如优惠买方信贷和用于发展目的的股权投资(来自投资基金,如中国国家开发银行旗下的中非发展基金,和中国进出口银行旗下的中非産能合作基金)仍由中国商务部监管。中国希望,如果能更好地区分不同的融资工具,并更清晰地展示发展援助实践,其对外援助项目的声誉能够得以提高。

其次,国家国际发展合作署将努力成爲中国对外援助体系核心的统一者角色。此前,中国依靠几个部委和政策性银行之间的协调系统,而非一个单一的机构来监管援助项目组合。不出所料,这些参与者的利益和目标并不总是一致,因而削弱了中国海外援助工作的效率和效力。随着中国的援助预算在2003年至2015年间以每年大约14%的速度增长,发挥协调功能对国家国际发展合作署来说将是非常重要的。可以理解,参与这一政策过程的所有部委都希望获得更大份额的援助资金。一个专门负责对外援助的统一机构将致力于缓解这些相互竞争的部委之间的紧张关系,并提高中国援助计划的成效。

新成立的国家国际发展合作署的另一项职能是推动“一带一路”倡议的发展。爲支持“一带一路”倡议,已经成立了新的机构以及双边与多边发展金融机构,因此,该倡议对中国的对外援助计划提出了极大的挑战。原有的政策协调体系无法在许多新参与者加入后有效运作,如金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行、丝路基金以及其他目标更具针对性的实体。国家国际发展合作署成立后,在理论上,所有上述机构的纯粹援助项目将只由一个机构来统一管理。

最后,国家国际发展合作署将致力于加强有关中国对外援助的研究和政策建议。与许多西方国家相比,中国对国际发展研究的投入不足,仅有少数高校和机构在研究该课题。从事援助相关工作的政府官员的人数几乎跟不上中国援助相关支出的增长。大多数传统的援助国通常借助双边援助机构,如美国国际开发署、日本国际协力机构和英国国际发展部,因此培养了较强的研究与援助相关的广泛课题的能力。相比之下,中国政府对援助相关活动的研究能力则相对有限,特别是在实地项目实施方面。仅由经济商务参赞处(国内商务部代表)的一两个人来负责中国所有的发展项目是不可能的。一个具有强大对外援助研究能力的统一机构能够帮助中央政府选择支持哪个项目,从而提高效率。

设定切合实际的期望值

国家国际发展合作署直属中国最高行政机构国务院,是对外交部和商务部对外援助部门的整合。虽然这一机构的组建是一项鼓舞人心的发展,但对其短期内的期望值不宜过高。这点很重要,因爲作爲副部级单位的国家国际发展合作署的执行能力可能有限。第一,可能难以扩大国家国际发展合作署的工作人员规模。没有足够的资源,该机构可能难以完全履行其管理和研究职责。第二,对于一个副部级机构而言,在教育部、卫生部、农业农村部等部委之间协调其外援项目将是一项挑战。第三,一些由中央政府领导的国有企业在行政和官员指挥系统中相当于副部级,国家国际发展合作署在监督和监管这些企业时可能会面临困难。

因此,尽管国家国际发展合作署背后的逻辑相当清晰,但是这个中国对外援助体系中的新机构的实际效果仍有待观察。成立国家国际发展合作署,是中国努力改革对外援助的初步举措,这是一颗“定心丸”。但随着时间的推移,该新机构需要采取更多措施和方法来保障履行其预期职能。

 

程诚是“非洲制造倡议”(Made in Africa Initiative)的首席经济学家。该国际非政府组织仅在非洲活动,致力于汇集传统和新兴援助国的努力,实现非洲的工业化。

本文是清华–卡内基全球政策中心主办的中国国际发展援助研讨会系列文章的一部分。感谢洛克菲勒基金会(Roackefeller Foundation)对此次研讨会的支持。作者感谢艾明·阿苏曼扬(Armine Arumanyan)爲本文的研究提供的帮助。

注释
[1]  TAZARA 指的是坦赞铁路,连接达累斯萨拉姆和卡皮里姆波希。这条1860公里长的铁路建于1970年至1976年间,是中国对外援助的一个重大项目。
[2]  石林,《当代中国的对外经济合作》(中国社会科学出版社,北京,1989年),68。
 

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