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中国对"一带一路"建设金融支持的特征、挑战与对策

宋爽:中国社会科学院世界经济与政治研究所国际金融室助理研究员
王永:中国社会科学院世界经济与政治研究所世界能源室主任研究员

中国金融支持"一带一路"建设面临的挑战
 
(一) 中国承担大量的融资压力和风险

"一带一路"倡议虽然旨在推动沿线国家共同发展,但在实施过程中却是我国承担了主要的融资压力和风险。如前所述,"一带一路"倡议实施四年来,我国在沿线国家提供的金融支持已超过3000亿美元,涵盖了基础设施、资源能源领域的许多大型项目。其中相当部分由中国金融机构主要出资甚至唯一出资,导致我国承担了"一带一路"建设的大部分资金压力和风险。例如,近年来我国金融机构在沿线国家开展的最大贷款项目之一,俄罗斯Yamal液化气公司的生产线项目,就是由进出口银行和国开行联合提供了高达120亿美元的贷款,占该项目贷款融资总额的74%。再如,丝路基金虽然一直对国际合作持开放态度,但到目前为止也仅在两个项目中加入了银团贷款的融资方式,而在哈萨克斯坦设立的中哈产能合作专项基金则由其独自出资。
 
从更深层次来看,沿线国家政府财力不足和危机后国际金融机构业务收缩,是造成中国独自承担巨大融资压力的重要原因。一方面,"一带一路"沿线多为发展中国家,政府财政实力比较薄弱。根据世界银行数据,沿线约一半国家的外债与GDP之比已经超过60%的警戒线,如吉尔吉斯斯坦、乌克兰、格鲁吉亚和蒙古等国甚至已经超过100%。通常而言,东道国政府应当作为基础设施项目的主要投资者,因为这类项目建成后将对国家经济产生巨大的外部性效益。然而,中国却成为沿线贫困国家项目的主要出资人,同时无法享受项目的外部性收益,因此承受了大量额外的风险。另一方面,发达国家金融机构都在危机后收缩业务,对海外大型项目贷款越发慎重。国际金融机构本来就对投资周期长、收益率低的基础设施项目兴趣不高,而金融危机后监管约束的强化使其在缺乏公开透明商业环境和国际通行市场规则的发展中国家放贷更加谨慎。因此,我国金融机构难以找到志同道合愿帮助发展中国家进步的国际金融机构,来共同融资、分担风险。

(二) 国内私营资本参与程度不高

中国对"一带一路"沿线项目的金融支持仍以官方资本为主,私营资本的参与程度较低。从前面分析中可以看到,国有大型银行以及中央和地方政府发起设立的投资基金一直是"一带一路"项目的主要资金来源。这不仅容易在沿线国家引发经济安全忧虑(非商业动机)和道德风险,也不利于金融机构之间的公平竞争。首先,资金接受国的政府和民众很可能质疑中国官方背景的金融支持具有政治动机,甚至危害其国家经济安全,从而对"一带一路"倡议产生抵触情绪,并出台一些带有防范意图的政策和法规。其次,部分国家可能会将我国官方提供的金融支持视为援助资金,为一些高风险项目争取融资,或在获得融资后对项目疏于管理,从而将我国资金置于较大风险中。最后,如果国有金融机构在为沿线项目提供金融支持的过程中总是处于优势地位,也不利于它们持续性地改进治理结构和运营效率。

同时,国内私营金融机构在参与沿线项目的资金活动时也面临着诸多瓶颈。一方面,私营金融机构的业务规模和资金实力都远逊于国有机构。从年报数据对比来看,作为民营背景商业银行中的佼佼者,民生银行2016年的营业收入和资产规模分别为1552亿元和5.9万亿元,远落后于工商银行的6759亿元和24万亿元。因此,私营金融机构通常很难像其国有对手一样独立为海外大型项目提供融资。另一方面,国有金融机构在业务过程中也缺少向私营机构开放的机制。从Dealogic数据库的银团贷款信息来看,国开行、进出口银行等活跃在"一带一路"融资前线的国有金融机构,在开展银团贷款时主要的合作对象也是中国银行、工商银行等国有大行,很少见到私营金融机构的参与。此外,私营金融机构还面临着信息不对称的问题。虽然国有银行和丝路基金都建立了自己的项目储备库,但是这些信息并不向私营机构开放。

而且,当前官方资金主导的"一带一路"融资支持更偏向国有企业,针对民营企业、中小企业的融资机制尚未形成。以丝路基金为例,其最初的两笔投资就是入股三峡集团和中化集团的控股子公司,以支持它们在巴基斯坦开展Karot水电项目和在意大利收购Pirelli轮胎公司。虽然少数民营企业已经参与"一带一路"的投资基金体系,但是这些民营基金无论在数量还是规模上都与官方背景的基金存在很大差距。而政府性投资基金对民营企业的开放程度不高、使用情况不透明,难以有效撬动民营资本参与"一带一路"建设。类似地,在国有政策性银行和大型商业银行主导的"一带一路"贷款体系中,民营企业由于规模和业绩的限制以及信息不对称等市场缺陷,也很难获得有力的资金支持以参与"一带一路"沿线的投资项目和公私合营项目。

(三) 资本市场未能发挥有效作用

中国主要通过银行贷款和股权投资基金向"一带一路"沿线项目提供金融支持,企业依托资本市场开展直接融资的比例很低,不利于融资风险的疏散。这一方面与国内资本市场开放程度不高密切相关。目前,我国仅允许境外机构和企业在境内资本市场上发行熊猫债。虽然这一市场最早在2005年开始试点,但是直到2015年才加快了开放步伐。根据万得数据,截至2017年11月,已有约48家境外机构和企业在我国发行了2000多亿元熊猫债。不过,发行主体多为外国政府、国际金融机构和国内企业的海外子公司,像俄罗斯铝业联合公司这样的沿线国家企业主体还很罕见。这主要是因为国内资本市场制度和金融基础设施还存在局限性,例如:企业跨境发行面临着信用评级体系、会计审计标准的国际一致性等问题,而资本账户管制和汇率的不确定性也限制了境外企业前来发债。

另一方面,通过国际资本市场为"一带一路"项目融资也面临着诸多挑战。首先,多数沿线国家落后的资本市场难以满足境外企业的融资需求。除新加坡、印度、以色列、俄罗斯和少数中东欧国家拥有规模较大、开放较深的资本市场以外,多数沿线国家还处于商业银行主导的金融体系,国内资本市场孱弱且封闭,缺乏针对境外主体证券发行的法律法规。其次,我国企业在国际资本市场上面临着较高的融资成本和风险。企业的信用评级通常以国家主权信用评级为上限,我国主权信用评级长期低于英国、德国等传统发达国家,而2017年穆迪和标普又先后将我国评级下调,进一步增加了中资企业海外融资的难度和成本。而且,我国企业在国际融资时通常需要以美元、欧元等第三方货币计价,因而还面临着较高的汇率风险。最后,我国努力推行的丝路债券也面临重重困难。由于丝路债券可能涉及多个项目或国家,因此如何建立一个各方认同的发行体系是当前迫切需要解决的问题;而为了实现丝路债券在沿线各国的自由流动和交易,又需要沿线国家都具有足够深度及流动性的债券二级市场。

(四) 区域分布和行业结构不平衡

中国对"一带一路"项目的金融支持存在比较严重的布局不平衡问题,区域风险和行业风险过于集中。如前所述,我国金融机构支持的项目多位于距离临近、资源丰富的区域(国家),其中相当部分面临着较高的国别风险。根据世界银行的营商环境排名,在获得中国资金支持最多的东盟地区,印尼、越南、柬埔寨、老挝和缅甸均排在100名之后。有些国家还曾因政局动荡、政党轮替导致项目受阻,如一波三折的中泰"大米换铁路"项目和历经曲折的菲律宾北吕宋铁路项目。同时,中国提供大量能源贷款的国家也普遍具有较差的风险评级,如巴基斯坦、土库曼斯坦、柬埔寨等。虽然中国在这些国家提供贷款时常常要求他们以石油、天然气、有色金属等资源的出口收入作为担保,以适当规避贷款风险。但是,随着近年来国际市场大宗商品市场走低,这种做法实际上使中资银行面临着双重风险:一是担保品价值的下跌;二是借款国出口减少和财政收入下降所导致的货币贬值与美元偿付能力的下降。

与此同时,中国资金支持的沿线项目大多分布在能源和基础设施领域,也导致行业风险太过集中。特别是金融危机后,中国在这些行业提供的海外贷款规模已超过世界银行和一些主要的区域性多边开发机构,从而面临着较高的经济、政治乃至社会风险。虽然能源和基础设施项目符合"一带一路"倡议的重点方向,并且有助于保障我国的长期能源安全,但是也存在资金投入大、回收周期长、政治敏感性强等问题,蕴含着较高的经济和政治风险。另外,许多大型工程和资源利用项目还易引发有关气候变化和环境保护的争议,潜在的社会风险不容忽视。在一些沿线国家,已经出现过由燃煤电厂建设引起的示威游行和警民冲突。这无疑将对银行的资产收益和声誉产生不利影响。

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