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「粤港澳大湾区」的挑战与对台意涵

中华经济研究院第一(大陆经济)研究所副研究员兼副所长吴佳勋;
中华经济研究院第一(大陆经济)研究所分析师吴子涵

「粤港澳大湾区」自2017年7月1日正式定位为中国大陆的国家级战略,目标是推动基础设施互联互通,并进一步加深投资、贸易、人员往来的便利化。本文尝试说明湾区的政策规划背景,同时关切其政策前景与可能遭遇的挑战。最后分析「粤港澳大湾区」前景与对台意涵。

2017年是香港与澳门回归20周年,中国大陆国家主席习近平特别为此赴港参加庆祝大会暨香港特别行政区第五届政府就职典礼,并见证由中国大陆国家发改委、广东省、香港、澳门四方共同签署的〈深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议〉。自此「粤港澳大湾区」政策正式提升到国家战略层级。其总体战略规划具体延伸至2030年,将成为中国大陆改革开放、构建开放型经济新体制的重要指标之一。尤其是两岸台商在广东地区投资布局己久,预期「粤港澳大湾区」战略的形成,不仅加速当地区域城市群的转型,也将对两岸供应链及产业变迁带来深远影响。

本文主要关切「粤港澳大湾区」政策发展动向,依序介绍「粤港澳大湾区」规划发展及其可能挑战,并说明对台意涵。

粤港澳湾区规划背景

中国大陆对于「粤港澳大湾区」之构想,早于1980年代初期香港尚未回归之时,已有商界人士呼吁应打造港珠澳大桥,运用陆路连结港澳和珠海地区,可谓大湾区之最早雏形。时至2008年发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》,目标是打造粤港澳为「世界级城市群」。2009年粤港澳三地共同编制《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》,提出粤港澳建设具有全球竞争力的世界级城镇群。此后「粤港澳大湾区」之具体图像愈见清晰。及至2015年,大湾区首次写入国家文件,中国大陆发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,在「一带一路」建设中提出「打造粤港澳大湾区」。至2016年,国务院发布《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》,再度重申「携手港澳共同打造粤港澳大湾区,建设世界级城市群」的区域发展目标;同(2016)年,广东省政府工作报告及《十三五规划纲要》亦先后提出发展粤港澳大湾区的工作任务。时至2017年3月,国务院总理李克强在十二届全国人大第五次会议政府工作报告中提出:「要推动内地与港澳深化合作,研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划,发挥港澳独特优势,提升在国家经济发展和对外开放中的地位与功能。」

2017年10月,习近平于19大报告中再度重申「支持香港、澳门融入国家发展大局,以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点,全面推进内地同香港、澳门互利合作,制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施」。唯截至2018年底,中国大陆中央及粤港澳等地方政府皆未公布与『粤港澳大湾区城市群发展规划』有关政策文件。大湾区主要规划历程。

粤港澳湾区的可能挑战

「粤港澳大湾区」纵有其完善愿景与规划,以前景来看,做为改革开放最初始地区,粤港澳大湾区确实是目前中国大陆外向链结程度最高的经济区域,香港是全球金融中心,加上澳门以休闲娱乐为主之定位,其国际化程度远远超越中国大陆其他区域,受此助益之下,带动广东如深圳、珠海等地的国际化企业林立。然而与此同时,湾区发展动向也面临几项主要挑战,兹分述如下:

一、体制差异

首先,湾区遭遇最困难问题在于「制度整合」。相较于世界其他主要湾区经济多为单一核心特征,例如纽约湾区以纽约市为中心、东京湾区则以东京都为中心,但「粤港澳大湾区」却是多个核心同时并存,在11个城市中涵盖「一国两制」和3个独立关税区, 因此在经济、行政、金融财税、法治,乃至居民生活方式,都存在着根本差异。

此外,区域内民众看待粤港澳大湾区带来的互联互通及要素便捷流通,或将对现有的两制造成更多破坏,导致香港逐步失去自主发展的空间与能力,甚或进一步冲击香港的原有民主政治体制。尤其若采取由中央统筹规划强势执行模式,可能更加深港澳民众的疑虑与担忧,从而衍生对于湾区建设的社会反弹声浪与阻力。

二、区域竞争

粤港澳大湾区的发展若仍仰赖中央给予政策,则中央政策关注的区域经济很容易被其他竞争者所取代。特别是粤港澳地区并不是中国大陆对外开放的唯一窗口。意即,除了珠三角地区之外,长三角及环渤海地区同样有发展湾区经济的良好条件,且有区内城市同处中国大陆境内,较粤港澳三地更容易整合。以环渤海地区来看,环渤海高铁的可行性研究报告已在今(2018)年10月初通过有关部门的审核,同时计画于12月底启动建设进程,预计在2021年完工通车。待高铁建设完工后,可望形成渤海地区闭环交通大动脉,促进辽东半岛、山东半岛和京津冀融为一体;加上北京位于环渤海地区,使得该区具有其他区域缺乏的首都资源优势,「渤海大湾区」也呼之欲出。诸如此类由特殊政策与制度延伸的发展优势,若粤港澳大湾区本身不存在足够的发展条件,那么政策优惠的效益将非常有限。

三、结构升级

粤港澳大湾区在全球供应链分工系统中尚处于相对低端、依赖中低阶制造业的经济结构,长期不利湾区经济之发展。从产业结构观之,目前粤港澳大湾区内的11个城市里,港澳的服务业比重约能与国际三大湾区相当,达80%以上水准;其余9个珠三角城市当中,则只有广东和深圳的服务业对GDP占比超过60%,中山、江门、惠州、佛山、肇庆等5个较靠近内陆的城市,其制造业比重甚至高于服务业,明显还处于以工业生产为主的产业结构。

现阶段粤港澳湾区城市的产业结构,服务业对GDP之比仍普遍落后国际主要湾区, 显示其仍相当依赖以制造业为主的经济成长模式,尤其在金融业与研发服务业等现代性服务业发展未臻成熟,存在科技与研发创新能力明显不足等问题。

此外,由于广东系以传统的加工制造业为主,若想转型升级成具高附加价值的高端制造业,就必须持续取得创新科技的支援。然就粤港澳大湾区的现况而言,目前只有深圳是属于创新型城市,具有较高的创新研发水准;其他城市大多处于工业经济阶段,无论是高等院校密度、企业研发投入皆有待提升,这些条件都限制了湾区创新与科研能力的成长空间。

四、多核发展

粤港澳大湾区的「9+2」多核发展格局,包含了香港、广州、深圳等3个超级大都市,彼此的经济实力较为相当,发展速度也相对趋近,成为粤港澳地区核心城市之龙头。换言之,粤港澳大湾区规划以「多极状态」、三大主要城市齐头并进的多中心模式,但因粤港澳三大城市各具优劣势,三者综合实力均无压倒性胜利,均无法单独充当湾区的核心,导致该地区的核心城市争论不休。

在此情况下,尽管〈深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议〉已明确定位粤港澳三方的合作目标,同时设定彼此在产业合作方面的分工与错位发展方向,但各城市是否能确实形成区域内各城市互补发展的良性格局,以多中心城市群的模式顺利发展,仍存在相当大的疑问。

粤港澳大湾区前景与对台意涵

「粤港澳大湾区」自2017年7月1日正式定位为中国大陆的国家级战略,其总体战略规划是到2020年达到国际一流湾区基本形成,以及世界级城市群的框架基本确立,到2030年世界级城市群位居全球湾区榜首,成为全球先进制造业中心、重要创新中心、国际金融航运和贸易中心,参与全球合作与竞争能力大幅跃升。

就目标与策略而言,粤港澳大湾区推动基础设施互联互通,进一步加深投资、贸易、人员往来的便利化,其中更值得关注的是创业孵化、科技金融、国际成果转让等领域的深度合作,以新兴科技产业建构具有国际竞争力的现代产业体系,重振或加快发展金融、航运等现代服务业,并藉由香港的国际化基础架构起全球良好对接的口岸。

若将粤港澳大湾区的发展前景对照于美国矽谷,其在硬体领域汇集了个人电脑、半导体、通讯与汽车等产业,但软性累积实力如云端、大数据、人工智慧与商业模式创新,才是真正矽谷精神。而由其中所孕育最难能可贵的价值,则体现在所谓的「创业家精神」。观察现今粤港澳大湾区之发展,已具雏形的有智慧手机、无人机、机器人、基因定序等产业,未来将更往硬软结合朝人工智慧领域发展。此趋势对台湾来说,一方面可能是台湾企业的竞争劲敌,但另方面更可能是台商企业的世界舞台。研判大湾区的发展关键在于后续的区域治理与制度调合,以及能否吸引世界级人才的进驻。

粤港澳大湾区的政策效应,对台商既是机会也是挑战,由目前大湾区几家已在全球崭露头角的知名企业来看,许多企业在创业初期即已将目标锁定成为国际大厂,规模庞大,追求建立国际知名品牌,此定位与我国以中小企业为主体;偏好成为隐型冠军;规模偏小但专业度集中的特质大不相同。

因此就机会面而言,台商可望随着粤港澳大湾区的发展找到全球市场,策略在于如何在两岸三地供应链之中,掌握台商在关键零组件的地位。

再就挑战而言,高阶技术人才的流向, 是两岸间产业竞争的致胜关键,由于人才的流动往往取决于制度的设计,也与就业与生活环境因素密不可分,尤其是企业家精神和创新创业机会,奠基于良好的创业与投资环境。因此归根究柢,两岸产业竞合的关键始终环绕在制度竞争,而这制度的良窳又取决于是否能有效吸纳全球高阶技术人才的持续流入,此也将成为长期经济走向的基本分野。

 

原文刊载于《经济前瞻第181期:2019年全球经济展望──贸易逆风再起 戒慎因应新局》2019年1月号,请按此阅览原文

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