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聚焦西巴尔干:“一带一路”倡议如何对接欧盟扩大战略

中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员田旭

“一带一路”在西巴尔干:设施联通驱动标准对接

对于“一带一路”倡议而言,西巴尔干的区位优势、经济潜力、市场条件以及对欧关系等均是中国企业进行建设的重要考量。第一,西巴尔干临近欧盟和土耳其等重要市场,区位优势明显;第二,西巴尔干历经战乱,经济基础较为脆弱,迫切需要借助外资实现发展;第三,西巴尔干劳动力素质较高但价格相对较低;第四,西巴尔干的政府治理和法制法规都在向欧盟标准靠拢,中国企业在西巴尔干的经营可以熟悉欧盟市场规则并获得市场渠道,为进入欧盟市场积累经验。这些都为中企进入该地区进行“一带一路”建设提供了有利条件。然而相较于欧盟企业在该地区的长期存在,中国企业直到2010年左右才开始逐渐进入西巴尔干市场。历经多年深耕细作,中企在西巴尔干地区参与建设的“一带一路”项目从融资渠道到项目类别均逐渐实现了多元化。整体而言,当前西巴尔干地区“一带一路”建设项目具备以下特征。

(一) 实现制度和规范对接

由于交通基础设施建设项目通常涉及区域广、能源消耗大且对环境有直接影响,各国均设立相应政策法规对项目设计、采购和施工等环节进行严格管理。在西巴尔干地区,除了已于2013年加入欧盟的克罗地亚外,其他国家目前都在积极寻求入盟,并努力将自身制度与欧盟标准对接。中国企业在目前多以属地化管理为原则,尊重当地建造法、规划法、劳工法、环保法和税法等系列标准,主动对接所在国家和欧盟的相关制度与规范。

以中国路桥通过公开竞标所获得的“佩列沙茨跨海大桥”项目为例,该项目为中国基建企业在欧盟市场第一个使用欧盟资金实施的大型基础设施项目。中国路桥在投标的全程严格遵守欧盟相关法律法规,最终依靠过硬的专业技能、较低的施工成本、先进的管理经验以及丰富的国际化经验击败了奥利地知名建造商斯特拉巴格(Strabag)等其他竞争对手。而其他部分项目,如塞尔维亚的泽蒙大桥和黑山南北高速是东道国政府提供主权担保获取来自中国进出口银行的优惠出口买方信贷,项目承包主要以议标形式展开。然而,此类工程在设计、预算、施工、采购、分包以及验收等环节同样需要严格按照当地相关法律法规接受本地工程监理团队和业主方的监督和评估。此外,中企不仅做到遵守属地法律和相关制度,还能够运用这些制度维护自身的合法权益。如面临施工过程中遇到的政府征地延期及极端气候等意外因素,中国路桥与当地政府积极沟通,且够熟练运用土木工程施工合同条件(FIDIC)合同条款,以法律武器合理地维护企业权益,保证了企业的盈利目标。

(二)融资动能转化:从优惠贷款到直接投资

在中国企业进入西巴尔干地区进行“一带一路”建设的前期,多数项目使用的是由中方国有银行提供的优惠贷款。这些资金的体量较大、利息较优惠且还款周期长,对于缺乏资金的西巴尔干地区很有吸引力。然而,由于西巴尔干成员经济体量普遍偏小,接受大量的中方贷款给它们造成了公共债务方面的困扰,引发了欧盟和国际货币基金组织的顾虑。其中塞尔维亚2018年6月最新公共债务占GDP比为59.7%14,而黑山2017年公共债务占GDP比为近80%,均接近或超过了欧盟对候选国的债务控制要求(60%)。尽管希腊和葡萄等欧盟国家公共债务水平超过100%,且欧盟国家公共债务平均水平超过80%,但由于西巴尔干以入盟为主要发展目标,因此需要在入盟前妥善处理这一问题。

基于东道国对“共同投资,特许经营”的倡导,当前中企在西巴尔干建设的一些项目已在融资动能上逐渐从优惠贷款转变为直接投资。如2018年8月山东玲珑轮胎计划投资9.94亿美元在塞尔维亚自贸区内建设1362万套高性能子午线轮胎项目就是直接投资的典型代表。而中国路桥已分别同塞尔维亚与黑山政府签订了以公私合营方式(PPP)承建E763高速部分标段以及南北高速剩余第二和第三标段的谅解备忘录,同样也代表了中企在海外运营融资模式的转型。随着塞尔维亚中国工业园的落地,会有越来越多的中欧中小企业到西巴尔干投资建厂,撬动更大规模的资本流入。

(三)推进西巴尔干内部和周边国家的互联互通

当前中国在西巴尔干承建的公路、桥梁和铁路项目中,既包括西巴尔干和地区内部的交通基础设施项目,又包括跨国跨区域合作项目。这些项目或是翻新现有设施,或是规划重建,对完善西巴尔干地区交通网络以及助力其融入泛欧运输网络都存在积极的助推作用。

对于交通基础设施而言,匈塞高铁连接布达佩斯和贝尔格莱德,是“一带一路”倡议的重点工程,也是泛欧十号走廊B段支线。其延长线“中欧陆海快线”穿越马其顿和塞尔维亚两个西巴尔干国家连接希腊比雷埃夫斯港,是一个代表性的跨境跨区域交通基础设施。泽蒙大桥作为中国建筑企业在欧洲承建的第一座大桥,改善了贝尔格莱德此前只有一座桥所造成的道路拥堵,极大地方便了民众出行。佩列沙茨大桥连接克罗地亚被波黑隔断的两部分国土,助力克罗地亚加速进入申根协定。而黑山南北高速是黑山的第一条高速公路,是黑山经济发展的命脉。其北方延长线E763公路是泛欧十一号走廊的一部分,多个标段目前正由中国企业承建。道路建成后将联通黑山深水港巴尔港(Bar)与塞尔维亚贝尔格莱德,为两国创造新的商机。中国土木中标欧洲复兴开发银行资金项目黑山“科拉-欣科斯”段铁路修复工作,同样是中国企业助力泛欧运输网络进一步完善的成就。

而在能源基础设施领域,中国和西巴尔干同样展开合作。中国机械承建的塞尔维亚科斯托拉茨电站B厂项目不仅带来了新技术,改善了企业原先落后的产能,保障了当地民众的工作生计,带动了该国电力行业的发展,更确保了塞尔维亚的电力供给。东方电气在波黑建设的斯坦纳瑞火电站同样为当地提供了符合欧盟环保标准的清洁能源。而上海电力联合马耳他能源公司和远景能源开发黑山莫祖拉风电项目已完成施工,年内投产后可为风场周边区域提供稳定且绿色的电力供应,并将接入意大利电网,直接进入全欧能源网络。这对黑山清洁环保能源进入欧盟有重要现实意义,也是中资、欧资和当地经济三方合作共赢的标杆。

(四)助力西巴尔干发展

在西巴尔干地区加快基础设施建设和增加投资有利于巴尔干地区实现稳定的经济增长。受到战后区域经济环境恶化的影响,西巴尔干地区经济发展进程缓慢。然而随着地区政治局势恢复稳定及外部经济环境好转,西巴尔干的经济状况将逐渐步入上升轨道。此时加速该地区交通与能源的互联互通旨在帮助西巴尔干从经济发展水平上向欧盟国家靠拢,在发达程度上早日实现入盟标准。中企在西巴尔干地区的基础设施建设均与这一目标并不冲突,甚至还是重要动力。同时,基础设施项目不仅对当地交通、就业和社会发展做出了贡献,还吸引和培养了一批忠诚度高、业务能力强的当地人力资源。通过对当地员工进行理论与技术培训,为东道国培养了一批优秀的本土工程管理和技术人才,填补了当地基础设施行业的人员断层,为行业实现可持续发展提供了人力资源基础。此外,资助本土员工到当地孔子学院学习汉语或到中国培训,出资修建环城自行车道,以及路桥捐款完成黑山境内的塔拉河谷大桥修缮工作等活动。部分企业在西巴尔干积极履行社会责任,增强了企业与当地社会的联系。

整体而言,中国在西巴尔干地区进行“一带一路”建设对当地的经济发展、基础设施水平的提高以及产业发展都起到了积极作用,同时也推动了西巴尔干的入盟进程。

合作还是竞争:“一带一路”与欧盟战略之间的张力

欧盟是中国最大的贸易伙伴,中国是欧盟的第二大贸易伙伴,2017年中欧贸易额达到5730亿欧元。在全球贸易保护主义愈演愈烈的大背景下,稳定的中欧关系是“一带一路”在欧洲顺利推进的前提条件。然而,中国在西巴尔干地区影响力的上升不可避免地引起了欧盟的关注。以德国为代表的部分欧盟国家质疑中国在西巴尔干进行“一带一路”建设的动机,对中国介入该地区抱有较强的戒备心理。如德国总理默克尔公开指出中国不应该将在西巴尔干地区的投资与政治诉求挂钩。因此,中国如何回应这些质疑就显得尤为关键。

(一)规范方面

欧盟对于中国进入西巴尔干的第一个质疑来自规范和制度层面。莫卡托研究中心研究报告《威权的进击》认为中国“挑战欧盟规范,宣扬中国模式”,德国时任外长加布里埃尔批评北京借“一带一路”打造有别于自由、民主与人权等西方价值的制度。此外,欧盟对西巴尔干部分基础设施工程的招标方式以及其中可能造成的腐败存在疑虑。

对于加入欧盟的期盼驱使着区域成员不断对自身制度进行改革以适应欧盟标准。经过一段时间的“欧盟化”后,西巴尔干的基础设施项目的相关标准均已在很大程度上与欧盟保持一致。大部分中国企业通过与当地法务公司合作,对不断变动的法律体系进行跟踪,依法对项目进行严格管理。与此同时,西巴尔干地区的监理团队往往大部分由西欧国家专家组成,能熟练运用当地和欧洲标准。在此情况下,即便中国承包商对东道国标准有所质疑,多是基于科学依据而与业主展开沟通与讨论,而非意在用中国标准取而代之。尽管部分中资项目在西巴尔干地区遇阻,但主要因素并非腐败。

(二)资金方面

欧盟对于中国介入西巴尔干地区的第二个顾虑在于中国资金进入西巴尔干会破坏该地区融入欧盟的向心力。由于西巴尔干存在对于资金的迫切需求,而欧盟恰恰有能力提供这方面的帮助,西巴尔干的入盟意愿一直较为迫切,但是受制于西巴尔干改革进程无法满足欧盟标准,欧盟无法将大笔资金投入到该地区。中资的进入打破了西巴尔干漫长的等待过程,也间接地减弱了西巴尔干对于欧盟资金的需求,进而削弱了欧盟对该地区的影响力。此外,莫卡托报告称中国的投资带有政治条件,目的是增加中国在欧盟成员国和区域其他国家的影响力,以便分化欧盟对于南海等问题的态度。以德国为代表的部分欧盟国家也持类似态度。

这些说法从表面上看能够得到一些事实证据,如近年欧盟加强了中资并购审查,反映出欧盟内部对于“一带一路”的顾虑。目前,由于受制于公共债务问题,西巴尔干在接受中方贷款时已有所顾虑。这一顾虑的来源恰恰是对加入欧盟的深切渴望。这说明欧盟在该地区的影响力并未因为中资的介入而被明显地削弱。与此同时,中国优惠贷款在西巴尔干受欢迎的原因还在于其相较于一些欧盟资金(如欧洲复兴开发银行项目)而言,贷款利率相对较低、还款周期较长且单笔贷款额度高。从这点看,中方资金是对欧盟资金的补充而非替代。且中方在目前已开始转换投资方式,意味着以优惠贷款为主的建设方式已告一段落。中方资金将会通过与欧洲乃至全球伙伴进行合作,以直接投资的形式进入当地。

(三)项目方面

对于中国在西巴尔干兴建基础设施项目的第三个质疑,是中国对于一些西巴尔干国家的贷款超过了其偿债能力,并透支了这些国家未来的发展潜能,有设置“债务陷阱”之嫌。

如黑山南北高速项目仅在一期就需投资8亿欧元,85%的中国优惠贷款使得黑山的公共债务占GDP超过80%。即便后续标段计划以PPP方式进行,但是黑山的经济体量以及南北高速车流量均无法支撑其盈利。尽管这一质疑有合理之处,但其忽略了南北高速建成之后,Bar深水港被激活所带来的运力需求和经济效应。

整体而言,中国目前在西巴尔干所承建的道路基础设施既有翻修或新建区域内各国所急需的工程,同样有助于巴尔干交通网络与泛欧运输网络的对接。如塞尔维亚苏尔钦至奥布莱诺瓦茨地区的高速公路项目是塞尔维亚E763高速公路项目的一段,是贯通E763高速公路及泛欧十一号走廊的节点。该项目的完工有助于塞尔维亚融入欧洲公路一体化的进程。而上海电力的风电项目更是造福当地民生与环境的绿色环保工程,展现了“一带一路”追求高质量发展的目标。可以说,目前中国在西巴尔干地区的基础设施项目不仅与泛欧交通运输网络以及泛欧走廊等官方规划相符,并且与柏林进程中的互联互通议程相互补充,更体现了欧盟互联互通议程中所鼓励的跨境合作精神。

(四)成效方面

第四个质疑在于中资基建项目可能对社会和环境造成的不良影响。福山等指出,中国往往高估基础设施项目的正面溢出效应,而低估了其无论是在经济、社会还是环境方面的潜在危害。相比之下,西方的措施则更具事务性,并且对特定项目的经济、社会与环境方面的后果都进行了充足的考量。这些保障措施符合发展中国家普通民众的利益。中国企业用周密的前期项目策划、现代化的产能合作方式与对环保要求的严格遵守打消了对于中国输出落后产能的质疑。

中国企业在当地运营的过程中,能做到充分预估项目对社会、经济以及环境方面可能带来的危害,并采取措施尽量避免这些问题的出现。如中国路桥在建设泽蒙大桥时不仅满足了业主方对本土元素的要求,更为塞尔维亚本已凋敝的造桥行业重新培养了一批优秀的本地人才。此外,河钢集团收购塞尔维亚斯梅代雷沃钢铁厂的案例更能充分说明中国企业的社会责任。斯梅代雷沃钢铁厂由于国际市场竞争激烈以及管理不善等因素曾一度陷入困境,濒临倒闭。2016年4月,河钢集团收购斯梅代雷沃钢铁厂成立塞钢,并保留5000多位当地员工。在仅派驻9名中方员工的情况下,通过输入先进管理和技术,配置全球优势资源,当年就实现盈利,并在第二年上缴了约4000万美元的税款。塞尔维亚的总统、政府及人民给予塞钢很高的关注和评价。

可以看出,中国与欧盟在西巴尔干的相遇已经引发了各界对于中欧之间在西巴尔干存在利益竞争还是合作的各类猜想。通过分析中国企业在“一带一路”建设过程中的具体做法与成就,中国在西巴尔干地区“一带一路”建设在整体上有助于欧盟的西巴尔干战略的落实,特别是对西巴尔干和欧盟交通和能源网络的对接起到了促进作用。中方基于自身在资金和施工方面的优势,对欧盟的西巴尔干战略进行了补充。尽管中国企业在公开竞标大型基础设施项目的时候和欧洲本土企业存在竞争,但是这并不妨碍中欧突破互相间的刻板印象,谋求更好的合作。

结语

展望未来,中欧之间在西巴尔干的合作应以“中欧互联互通平台”为依托,通过推进中国与欧盟之间在规范、标准、资金和规划方面的进一步对接,来有效推动中欧乃至亚欧互联互通的大格局。

首先,在规范对接方面,甄别西巴尔干东道国制度与欧盟规范之间的区别,推进中欧在合作理念和技术标准方面的协调。在合作理念上,中欧双方已就“一带一路”倡议与欧洲投资计划的对接展开磋商。中欧双方应在“以具体项目合作为导向的欧盟方案”和“以宏观战略对接为基础的中国方案”之间找到平衡。在技术标准上,应建设和利用好现有的“中欧双边标准信息平台”,为企业进入欧盟市场提供更全面的资讯。此外,中国应妥善应对欧盟关于基础设施建设项目公开招标的相关法律。当前,匈塞铁路匈牙利段正在进行的公开招标进程可能成为中国企业展示自身规范、回应欧盟质疑的机遇。

其次,在融资合作方面,应积极推进与西巴尔干投资框架(WBIF)在该地区具体事务的合作。同时还可进一步落实现有的合作框架,如财政部与欧洲投资银行签署的合作谅解备忘录等,深化中国金融机构和欧洲主要开发性金融机构的合作。同时,还可考虑加强与欧洲复兴开发银行的合作,如通过丝路基金对其增资。尽管欧洲复兴开发银行并非一个严格意义上的欧盟机构,但是其代理执行欧委会的行动计划。中国与这些欧洲机构的良好合作不仅能够进一步扩展中欧双方在资金方面的对接,更能够通过具体的合作来增进中欧双方之间的共同认知,实现增信释疑。此外还应鼓励有能力的民企走出去,私人资本的非官方属性能够部分地打消欧盟顾虑。

再次,为更好地促进“一带一路”倡议和泛欧交通运输网络在设施、政策和资金等方面的无缝对接,2015年中欧峰会首次正式提出了建设“中欧互联互通平台”这一倡议。该平台现已成为中国和欧盟围绕基础设施议题进行沟通与协调的主要对话机制。至今,中欧双方已确定了包括中欧互联互通平台工作组会议、投融资合作专家组会议和主席会议在内的年度对话机制,并就协调技术标准和工作机制等内容制定了短期行动计划。2018年双方经商定推出了18个欧洲项目以及16个中国项目作为双方合作的试点,其中不乏匈塞铁路等重点建设项目。通过选择其中合适的项目,中企在未来有望获得更直接地参与泛欧运输网络建设的机会,为“一带一路”创造新的机遇。

最后,积极在理念和实践上助推西巴尔干入盟。在理念和舆论上坚定支持欧洲一体化,在国际平台,如16+1合作纲要等文本中强调和申明支持西巴尔干加入欧盟是中国的一贯立场。在行动上,扶持当地产业,发展西巴尔干地区产业的国际竞争力。同时,一些中国优势企业还应肩负起培育本土人才的责任。民族冲突和经济萧条造成了西巴尔干地区人才的大量流失,导致一些产业出现了断层。中国在力所能及的情况下应该通过企业属地化经营过程,积极弥补这一断层,促进当地产业的可持续发展,培育其未来在欧盟内部的竞争力。同时,中国与欧盟还可考虑在官方层面合作,共同出资建设西巴尔干人才计划,将原先由中国企业所资助的留学项目与欧盟伊拉斯莫项目结合起来。

总之,从目前中欧在西巴尔干的交汇来看,中方“一带一路”建设中的大量基础设施工程将泛欧交通运输网络在西巴尔干的规划部分变成了现实。既是“一带一路”与欧盟周边区域战略的对接,更可被视作中欧互联互通平台建设的初步实践。通过互补互应来实现互联互通有助于中欧跳出零和博弈思维,推动“一带一路”在欧洲行稳致远。

 

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