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“一帶一路”倡議與全球經濟治理

中國社會科學院世界經濟與政治研究所全球治理研究室主任、副研究員任琳

進入新時期,全球治理面臨著諸多問題與挑戰,包括非傳統安全隱患不斷涌現、全球經濟增長乏力、不確定性風險上升、合法性與有效性欠缺等。這種局面在全球經濟治理領域內尤爲明顯。應對這些問題與挑戰,愈發需要更爲緊密的全球協調與合作,共塑全球合作治理的新局面。具體來說,全球經濟治理指主權國家和各類國際組織爲主要行爲體的,在全球金融、貿易、投資、發展、宏觀政策等領域開展政策協調與治理合作,在全球範圍內籌集全球公共産品,進而應對經濟全球化背景下人類社會面臨的一系列全球性經濟問題,主要包括:國際貿易萎縮、直接投資下滑、發展融資缺口加劇等問題,還包括之前三十多年的新自由主義全球化過程中累積的金融監管缺失,以及國家內部、發達國家與發展中國家間收入分配不平衡、貧富差距擴大的弊端。加之,民族主義保護主義抬頭、逆全球化與反全球化盛行,進一步提升了全球經濟治理的廣度、深度和難度。然而,隨著美國退出或威脅退出(例如 WTO)諸多重要的多邊治理組織,進一步加劇了全球公共産品赤字的狀况,全球治理陷入更加艱難的處境之中。

“一帶一路”倡議就是在這樣的時代背景下提出和實施的,它針對此前全球化中出現的相應問題與挑戰,倡導更加開放、包容、普惠、均衡、共贏的新型全球化,主張“共商共建共享”的全球治理觀。因此,“一帶一路”倡議越來越同全球治理,尤其是全球經濟治理緊密聯繫在一起,成爲中國參與全球經濟治理的重要貢獻。本文將從器物、制度、理念三個層面一一剖析“一帶一路”倡議對全球經濟治理做出的諸多貢獻。

一、器物層面的“一帶一路”與全球經濟治理

談及“一帶一路”在器物層面對全球經濟治理的貢獻,主要是指發揮基礎設施對經濟發展的基礎性和培育性作用,爲全球經濟發展提供物質基礎,不僅包括鼓勵企業走出去,承建鐵路、公路等基礎設施項目,還包括爲保障公共産品融資,開拓亞投行、金磚銀行等新的多邊融資渠道等,爲沿綫國家的基礎設施建設和經濟發展提供新選擇、新機遇。

首先,發展問題是全球經濟治理的關鍵問題之一,而“一帶一路”則以基礎設施建設爲主要“抓手”,以帶動我國沿綫省市及沿綫各國的發展爲重要目標。 2016年啓動的聯合國《2030年可持續發展議程》是開展全球經濟治理和發展各國經濟的指導性文本,幷將提供相應評判標準,其中特別重視基礎設施對於發展的保障性培育性作用,指出“發展優質、可靠、可持續和有抵禦灾害能力的基礎設施,包括區域和跨境基礎設施,以支持經濟發展和提升人類福祉。”“一帶一路”通過推進沿綫區域與國家的基礎設施建設,提供了治理全球發展問題的新思路:一方面,能够挖掘沿綫國家的內部發展潜力;另一方面,還能够加强沿綫國家之間的經貿聯通,通過互聯互通的基礎設施建設,促進區域間經貿合作。

在項目建設過程中,會刺激對相關配套産業的需求,更爲重要的是在項目建成以後,聯通度大爲提高的基礎設施、便利的運輸條件能够大大提升運力、保障和加速物流,進而爲相關國家的對外貿易發展提供需求引力和運輸條件。此外,基礎設施互聯互通的基礎性作用還指在貿易得到發展的同時,沿綫特別是鄰近地區有機會朝著區域聯通、“融合式發展”的理想狀態發展,進而有助於實現優勢互補、專業化的分工體系和大爲提高的勞動生産率等。在“一帶一路”建設走向世界更廣泛地區的新條件下,不僅地處“一帶一路”沿綫的地區(例如亞洲)可以實現區域經濟更高水平的整合,而且隨著亞洲國家同各大洲經濟體的聯繫愈加密切,在更爲廣闊的世界範圍內形成陸海聯動、洲際聯動、全球聯動的積極局面,促進全球經濟實現健康、有序和强勁的增長。

“一帶一路”倡議提出五餘年來,以“六大經濟走廊”觀之,在鐵路、公路、航運、航空、管道、空間綜合信息網絡等“六路”方面以及口岸、園區、電力等基建部門穩步推進、成果豐碩。其中,中巴經濟走廊作爲旗艦項目,起於新疆喀什,止於瓜達爾港,在建十余個項目形成了公路、鐵路、油氣管道、光纜通道“四位一體”的布局;孟中印緬經濟走廊跨東亞、南亞、東南亞,有中緬油氣管道、緬甸皎漂工業園與深水港、欽敦江大橋等項目正在建設中;中國-中南半島經濟走廊連接中國西南地區和中南半島各國,以瀾湄次區域合作機制爲依托,建設起中老鐵路、雅萬高鐵、磨憨-磨丁跨境經濟合作區等一批重點項目;新亞歐大陸橋從中國東部沿海出發,途經中國西北地區、中亞、俄羅斯、中東歐, 終到達鹿特丹港,開發出中歐班列、中哈(連雲港)物流合作基地、中哈霍爾果斯邊境合作中心等項目;中蒙俄經濟走廊連接中國東北地區、蒙古、俄羅斯,以口岸建設爲節點、以跨境鐵路建設爲支撑,全面提升通關和運輸便利化水平;中國-中亞-西亞經濟走廊從新疆經中亞,至波斯灣、阿拉伯半島和地中海沿岸,不僅其油氣管道在能源設施聯通方面發揮關鍵作用,被稱爲“信息絲綢之路”的跨境光纜項目也日漸成型。

其次,“一帶一路”在器物層面對全球經濟治理的貢獻還包括爲基礎設施融資創造條件。在世界範圍內,基礎設施建設的資金需求規模龐大,僅亞洲地區每年就達到近萬億美元的水平。僅僅依靠現有的世界銀行、亞洲開發銀行等多邊開發性金融機構無法滿足這一需求,此外,由發達國家主導的多邊開發機構往往設有歧視性條款,對於亟需融資的落後發展中國家而言,融資極爲困難。與此同時,基礎設施投資還具有回收周期漫長、收入不確定、(尤其在欠發達地區)政治政策風險突出等特點,往往使私人投資部門望而却步,更從另一方向上撕開更大的資金缺口。“一帶一路”倡議中亞投行和絲路基金的建立以及多樣化的融資方式的探索(例如公私合營),契合了“一帶一路”沿綫國家的基礎設施建設融資需求,對現有多邊融資機制形成有效的補充與豐富。

亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)創立於2016年,截至目前,已在13個成員國開展業務,投資項目涵蓋交通、電信、能源、城市發展等部門。絲路基金由外匯儲備、中投公司、進出口銀行、國開行共同出資建立,前期資金規模達到400 億美元和1000億元人民幣,基金實施以股權爲主的多元運作方式,爲“一帶一路”沿綫國家的基礎設施建設提供投融資支持,同時在項目地域上沒有嚴格限定,只要在互聯互通、經貿合作上有需要,能够促進互利共贏,都可考慮借助絲路基金的資金平台。此外,中國還在不同區域與相關國家或國家群體合作創建了各類專項發展基金,例如2016年成立的中國-中東歐金融控股公司,旨在支持基礎設施建設爲主要內容的相關發展融資。

最後,從器物層面來看,“一帶一路”建設積極塑造著全球經濟互聯互通的健康局面,是中國向世界發出的擴大開放、聯通世界的强勁信號,是中國對全球經濟治理的重要貢獻。中國提出的“一帶一路”倡議與現有全球經濟治理安排形成互補,旨在帶動周邊乃至更大範圍的經濟活力,以基礎設施爲基礎,搭建跨地區經濟合作的國際大平台,實現互利共贏,共同與可持續的發展。

二、制度層面的“一帶一路”與全球經濟治理

在制度層面上看,“一帶一路”倡議是我國參與全球經濟治理的頂層制度設計。全球經濟治理是以多邊國際規則爲基礎的,各相關經濟領域內的,以諸多治理機構、機制等制度性設計爲基本內容的治理事業,主要發揮著包括制定多邊規則、裁决經濟爭端、提供相關信息和消除不確定性,以及危機救助和發展援助等在內的全球公共服務功能。談及“一帶一路”在制度層面對全球經濟治理帶來的貢獻,一方面,區別於歐美國家主導的排他性的制度設計,它倡導平等與包容的全球經濟治理秩序,旨在促進各國積極開展協調與對話、合作應對問題與挑戰、共謀發展和共享發展紅利。另一方面,“一帶一路”倡議目前更爲關注雙邊關係,尊重規則的同時,重視各國的舒適度,幷不附加强制性條款,這也是爲全球經濟治理提供了新思路,對以往强調制度建設的傳統路徑進行了必要的補充。但是,就長遠發展而言,有些沿綫國家也詢問是否可以搭建相關機制,因爲將既有的經濟合作機制化,有助於强化“一帶一路”作爲國際經濟合作的重要平台的角色定位。對於中國而言,一方面,需要思考好機制化的難度和短期內可能帶來的國際疑慮;另一方面,也要權衡非建制和建制的利弊,做出長周期和短時期內的建制規劃。

(一)包容性制度

談及與西方排他性制度設計的區別,“一帶一路”倡導包容性的治理秩序。首先,推動即成全球經濟治理制度的改革,使之更具合法性和包容性,更能反映廣大發展中國家和新興市場國家的訴求。例如,推動 IMF 和世界銀行的份額改革,增强以中國爲代表的新興經濟體國家的制度性話語權。此外,促進國際貨幣體系改革與人民幣國際化幷行。2015年11月30日,國際貨幣基金組織宣布將人民幣納入特別提款權(SDR)貨幣籃,與美元、歐元、英鎊和日元共同入籃,這標志著人民幣國際化和國際貨幣體系改革的一個突破。在“一帶一路”建設過程中,通過將人民幣推廣於沿綫跨境貿易投資計價結算,其支付、投融資和儲備功能不斷得到增强,幷終於得到國際認可,這對於國際貨幣體系多元化具有重要意義。即成的國際貨幣體系是以美元爲中心的,不僅包容性欠缺,而且在危機應對方面,美國未能有效地維持幣值穩定,反而是通過量寬、美元貶值向外轉嫁危機,嚴重衝擊了持有大量美元儲備的新興市場國家。推動國際貨幣體系的多元化改革,可以提升全球金融治理制度的包容性,“倒逼”主要國際貨幣發行國采取更負責任的貨幣政策,維持全球金融穩定。

其次,不僅關注既有制度的包容改革,“一帶一路”倡議重視增量制度與存量制度之間的融合與包容。一來,“一帶一路”框架中新建立的機構與制度是建立在現有國際制度的基礎上,例如在亞投行的創建過程中,就廣泛吸收了世界銀行、亞洲開發銀行、歐洲復興開發銀行等多邊機構的經驗教訓,幷在其基礎上提出了更具包容性的治理方案,更爲關注欠發達成員的需求。特別是在初始法定股本的基礎上,還專門設立了主要用於幫助低收入成員國的特別基金項目。二來,它們還是即成機構與制度的重要補充。兩者幷非替代關係,雖然有競爭關係,但也存在著廣泛的合作空間。例如亞投在 2017 年與世界銀行集團國際金融公司(IFC)達成了投資亞洲新興市場基金(IFC Emerging Asia Fund)的合作,旨在爲私人投資者提供參與投資亞洲新興市場的機會,這也是亞投行在爲成員國提供直接貸款外,通過聯合融資的方式,促進私人股權投資的重要嘗試。綜上,“一帶一路”的“建制”努力不是“另起爐灶、推倒重來”;不是把沿綫區域搞成某種排他性的“地緣俱樂部”,而是在不妨礙即成制度安排的同時,倡導機制間包容性合作的重要實踐。

(二)全球經濟治理新思路:制度化與非建制

“一帶一路”倡議不同於傳統意義的全球經濟治理,它沒有走“制度先行、承諾先行”的老路,而是以具體合作項目的方式來推進,走了一條“項目先行” 的務實道路,避免了相關方“在開放承諾上的壓力”,重視合作對象國的舒適度。中國雖然同沿綫國家政府簽訂了合作備忘錄,幷且建立了像亞投行這樣的多邊開發性金融機構,但相比二戰後國際社會的集中建制進而塑造全球經濟治理秩序的努力,中國在初始階段幷沒有嘗試在“一帶一路”框架內創建某種普遍性的指導機構與規則。

初始階段的“一帶一路”倡議更關注各國的舒適度,幷不强調專門的制度性建設。爲初步促成合作,“一帶一路”倡議適當地淡化了規範性,不强調固定的實體機構或相關約束性章程。面對搭建更多、更明確的合作機制這一未來選項,一方面需要對制度化方面的操作難度有所預期,幷且對可能帶來的國際疑慮有心理準備,另一方面也要把建制的必要性放到長周期和短時期的不同時間維度內進行權衡。

當前,在平衡制度化與非建制方面,“一帶一路”遵守既成的多邊國際規則,遵守相應的國際法律與制度規定,同時遵照對象國的客觀實際情况,進行合作規劃,共促發展。因此,初期的非建制說的幷非是無序,而恰恰是遵照即成的合理、合法與有效的規則與標準的同時,依據區域或國家的特色,多元化地進行合作機制的設計與規劃。首先,以既有的合作機制和交流平台爲基礎,將其融入“一帶一路”這一更大的平台,在全球範圍內打造責任共同體、利益共同體和命運共同體。其次,重視國際標準的作用,以標準的“軟聯通”打造合作的“硬機制”。在基礎設施的建設維護、金融市場的開發監管、産業部門的流程環節、貿易投資的規則條款等方面開展互換互認,克服標準碎片化和信息交流不充分的桎梏,提升聯通水平,改善經貿條件。同時,在一些各方佔據優勢或擁有核心關切的領域內與相關國家共商制定相應的國際標準(例如新能源和電子商務等領域),這實際上也是提升我國與沿綫相關國家在全球經濟治理中的制度性話語權。再次,“一帶一路”倡議積極看待幷有效對接既有的區域性合作機制,包括中國-東盟“10+1” 合作機制、大湄公河次區域合作、亞信會議、博鰲亞洲論壇、中阿合作論壇、中非合作論壇、中國-中東歐“16+1”合作機制等。 後,形成多元化、多層次的合作機制。由上到下、由總領到具體地開展高層互訪、對接國家發展戰略、簽訂雙邊合作協議與政府間合作備忘錄、密切多邊組織內協調合作、搭建論壇與對話會、牽頭智庫交流。

三、“一帶一路”倡議對全球經濟治理的理念貢獻

除了在器物和制度層面的貢獻,“一帶一路”也對全球經濟治理帶來了大量的理念貢獻,具體表現爲創新(innovative)、活力(invigorated)、聯動(interconnected)、包容(inclusive)等幾個方面的內容。這些內容恰恰是中國作爲2016年 G20 杭州峰會主席國設定的會議主題,是爲應對當下全球經濟面臨的諸多問題與挑戰,提出的全球經濟治理的“中國方案”。“一帶一路”倡議在實踐層面體現、探索和踐行著創新、活力、聯通和包容的全球治理觀。

(一)創新

“一帶一路”建設中的“創新”理念在於嘗試幷完善新的合作與發展方式,比如推動全球經濟治理參與主體的多元化,實施公私合營合作模式(PPP)。公私合營主要指在基礎設施及公共服務領域內,將政府和社會資本相結合,充分發揮雙方的比較優勢,例如,政府主要負責制定政策、監管質量,社會資本主要負責項目的投融資、建設、運營和維護,進而補充公共財政能力、提高公共産品的供給效率。因爲公私合營項目往往集中在基建領域,重視市場性原則與政府宏觀調控的有機配合,遵循優勢互補的基本理念,幷且具有“風險共擔、利益共享” 等基本特點,客觀上與“一帶一路”倡議相契合,因此被應用於越來越多的具體項目之中。

與國內情况不同,在“一帶一路”相關項目中推廣公私合營的主體、融資手段和風險都更爲複雜和多元:合作主體涵蓋母國和東道國政府、相關企業、各國社會資本、作爲資金提供者的多邊和國內金融機構等等;資金渠道包括世行等傳統國際金融機構、亞投行等新型多邊開發金融機構、絲路基金這樣的專項投資基金、各國開發銀行與商業銀行以及各國保險資金等;在風險管控方面,不僅面臨傳統的利率、融資、收益風險,且面臨著不斷增加的國際貿易、政治局勢等不確定性。因此,踐行公私合營的模式,需要在項目經營的具體環節中結合客觀條件進行有益的摸索和經驗總結。

亞投行在其發布的《亞洲基礎設施融資 2019》中,將動員私人投資參與基建明確置於優先位置,也將在項目準備和風險預防等方面爲社會資本提供更大支持。事實上,促進 PPP 發展的各式方法創新也正在持續推動中,實施“一帶一路” 沿綫基礎設施資産證券化,以資金流穩定的 PPP 項目爲基礎發行債券融資便是近年來的創新嘗試。

(二)活力

“活力”的發展理念創新主要體現在“一帶一路”的造血功能上:“一帶一路”不是傳統的“輸血式”援助,而是培育沿綫發展中國家的發展潜力,使之具有可持續性。國際産能合作(International Production Capacity Cooperation,IPCC)初來自中哈兩國間簽訂的産能合作計劃,是基於國際産業轉移理論和國際合作理論,在“一帶一路”框架中提出的概念創新,不僅指向産業的跨境轉移,還强調培育和建設目標國的生産能力。

“一帶一路”沿綫有大量國家處於全球産業鏈下端,處於工業化進程的前期,需要改善産業結構來帶動經濟發展,中國則相對處於更高的産業位勢。中國不僅出口産品設備,而且同不少“一帶一路”夥伴國家達成官方産能合作文件,包括提供産業建設整體方案,提供培育可持續性發展能力的思路,通過裝備製造和基建“走出去”、對外投資辦廠、共建境外經貿合作園區等具有活力的多元化合作方式,幫助合作對象國培育起自己的産業能力。

截至2018年末,中國已在24個沿綫國家建設境外經貿合作區82家,累計投資約290億美元。這不僅給當地創造了就業和稅收,更是推進了對象國當地的工業化進程,爲其未來發展創造了新的經濟增長點,改變過去被動輸血、缺少主動謀求可持續性發展動能的合作模式。

(三)聯動

“一帶一路”建設中的“聯動”理念直觀體現爲“五通”,即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通。“一帶一路”倡議即是在全球經濟新的互動結構下,充分發揮中國在其中的承接角色與樞紐作用:借助政策溝通爲經貿合作塑造良好的政策環境;以公路、鐵路和港口等基礎設施聯通作爲聯動的物質基礎;以貿易暢通爲重要導向,充分挖掘沿綫國家禀賦的互補性,在全球大市場內更爲有效和合理地配置資源,協助具有不同産業位勢的國家實現健康、有序和可持續的産業更替,打造穩健、合理、公正、聯動的國際分工與貿易格局,實現聯動式發展;以資金融通爲基礎設施建設、沿綫國家經濟社會發展提供資金保障;以人員、教育和文化的交流爲民心基礎,共同打造“人類命運共同體”,共同應對未來世界的諸多問題與挑戰。

(四)包容

在前述的制度間包容的含義之外,“一帶一路”所倡導的包容性理念還體現在規則條款和合作過程本身。衡量一項合作安排是否具有包容性,且不論公正或兼容與否,首要的標準是開放性和非排他性。典型的排他性規則案例有近期的《美國-墨西哥-加拿大協定》(USMCA)中蘊含的“毒丸”條款,即第 32 條第 10 款限制了締約國與其他經濟體締結自由貿易協定的行動範圍:當締約國與其他非市場經濟國家進行相關談判時,其他相關締約國有權瞭解談判信息,甚至有權終止其在USMCA框架下承擔的義務。而這裏所謂的“非市場經濟國家”身份幷無國際法依據,實屬某些國家的國內法範疇,且矛頭直指中國。與之相反,“一帶一路”倡議則是包容和開放的,它始終歡迎其他國家加入倡議,幷參與到相關的經濟合作當中。截至2018年底,中國已經與遍及六大洲的122個國家簽署了“一帶一路”合作文件,正與27個國家進行12個自貿協定談判或計劃升級談判。

此外,“一帶一路”倡議追求“共商共建共享”,也充分體現了包容性的全球經濟治理和世界經濟發展的新理念和新思路:倡議合作各方共同協商制定規則與方案,傾聽各種不同關切;尊重各國多元的發展道路和人類文明多樣性的客觀現實;塑造利益共同體、責任共同體,合理分擔全球經濟治理的成本和風險,爲合作前景付出“共同但有區別”的努力;强調各方共享合作成果,反對“一家獨大、贏者通吃”。

四、小結

綜上,“一帶一路”倡議自落地以來,豐富和發展了全球經濟治理的內涵。在器物層面,一方面,以基礎設施建設爲基礎,探索治理全球發展問題;另一方面,通過創建新的開發性金融機構與基金,與既有國際組織聯手解决基礎設施建設的投融資問題,致力於推動全球共同發展,爲實現聯合國《2030 年可持續發展議程》的總體願景而努力。在制度層面,“改制”與“建制”相結合。一方面,致力於推動全球經濟治理制度體系向更具包容性、合法性和有效性的方向邁進;另一方面,注重新舊制度間的對話、兼容與合作。幷結合短期和中長期考慮有效權衡制度化與非建制之間的尺度。在理念層面,提出幷踐行以“創新、活力、聯動、包容”爲主要內容的全球經濟治理的中國方案,發展出像跨境公私合營、國際産能合作、“五通”、“共商共建共享”全球治理觀等一系列理念上與實踐中的新型公共産品。

 

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