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一帶一路投資政治風險研究之緬甸

中國社會科學院世界經濟與政治研究所經濟發展研究中心、國際經濟與戰略研究中心
作者:任琳

引言

緬甸位於亞洲中南半島西北部,與中國、泰國、印度、孟加拉和老撾5國互為陸上鄰國。西南瀕臨印度洋,海岸線長1930公里。國土面積67.66萬平方公里,是東南亞第二大國,生態環境良好,自然災害較少。緬甸是東盟、WTO成員國。緬甸是陸地上聯結東南亞與南亞、中東的必然通道,也是通往印度洋的重要通道,天然的地理位置優勢使其具有了重要的戰略意義。近年來,美國、日本、印度都十分重視與緬甸政府建立密切關係。奧巴馬政府上台以來,美國逐取消了對緬甸的經濟制裁。在美國重返亞太的戰略背景下,國務卿希拉里,總統奧巴馬先後訪問緬甸。中國主張“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊政策,推動“一帶一路”戰略、推動區域互聯互通,緬甸將是東南亞─印度洋地區非常重要的一環。

一. 緬甸國內政治、自然概況

緬甸於1948年脫離英聯邦獨立。1962年,奈溫將軍發動軍事政變,推翻執政14年的吳努政府。1988年,蘇貌將軍為首的軍隊接管政權,將“緬甸聯邦社會主義共和國”更名為“緬甸聯邦”。2010年,緬甸再次舉行全國大選,聯邦鞏固與發展黨(鞏發黨)獲勝。2011年,聯邦議會確定緬甸政府部門共30個,同年新政府宣誓就職。2012年,緬甸舉行議會補選,昂山素季領導的民盟成為第一大反對黨。

當前,緬甸聯邦議會成為了名義上國家最高權力機關。由聯邦議會選舉產生議會議長,國家總統、副總統。總統為國家領導及政府首腦。30個政府部門部長由總統提名,議會批准產生。各地方政府機關(省、邦)首席部長和部門負責人由地方議會選舉、總統任命產生。但是軍隊仍然保留有很大權力,新憲法對軍人地位作了闡明:聯邦議會中25%的議席由國防軍總司令直接任命產生,地方議會(省、邦)中,國防軍總司令以3:1的比例直接任命軍方議員。目前兩院(民族院、人民院)議員任期一般為五年,每五年選舉一次。下一次緬甸議會選舉按計劃將於2015年11月或12月舉行。

緬甸的石油和天然氣資源、礦產資源、農林資源、漁業資源、旅遊資源等十分豐富。緬甸是東南亞國家中僅次於印尼的第二大天然氣出口國,據亞洲開發銀行能源評估報告,緬甸共有104個油氣開採區塊,約有1.6億桶石油和20.11萬億立方英尺天然氣,目前日均產量約20億立方英尺,其中分別向泰國和中國銷售13億立方英尺和4.65億立方英尺1。緬甸礦產資源主要有銅、鉛、鋅、銀、金、鐵、鎳、紅藍寶石、玉石等等,寶石和玉石在世界上享有盛譽。因緬甸地質勘查能力較落後,因此對整個礦藏的儲量及分布情況還不完全清晰。1994年緬甸頒布《礦業法》,允許外國對寶石、金屬、工業礦產原料、石料進行勘查、勘測和生產。緬甸森林覆蓋率為41%(2010年),袖木儲量佔全世界60%。另外緬甸還盛產各種硬木和名貴硬木。2014年起,緬甸停止原木出口,只允許出口木材製品。緬甸海岸線漫長,內陸湖泊眾多,漁業資源豐富,開發仍不足,對外合作潛力大。緬甸風景優美,名勝古蹟多。政府大力發展旅遊業,積極吸引外資,建設旅遊設施。根據緬甸酒店和旅遊部統計數據,2013/14財年赴緬遊客達到近225萬人次。

二. 緬甸外交關係概況

緬甸奉行“不結盟、積極、獨立”的外交政策,不允許外國在緬駐軍,是“和平共處五項原則”的共同倡導者之一。曾長期受到西方國家的經濟制裁,加入東盟後與周邊國家關係有較大發展。

中國與緬甸於1950年建交。1960年,兩國政府簽訂了中緬邊界條約,解決了歷史遺留的邊界問題。六十年代中期以前,中緬兩國領導人一直保持互訪傳統,中緬關係保持著較為親善的狀態。六十年代中後期,緬甸發生了大規模排華事件,兩國關係降至冰點。1990年緬甸軍政府受到西方國家經濟制裁,繼而著力於中國發展雙邊關係。2011年緬甸新政府成立以來,中緬兩國交流合作仍舊非常密切。2011年5月緬甸總統吳登盛訪華,宣布建立中緬兩國全面戰略合作伙伴關係。2012年,緬甸聯邦議會人民院議長吳瑞曼,總統吳登盛分別訪華,中方全國人大常委會委員長吳邦國對緬甸進行了訪問。2013年中國副部級以上官員訪緬共13次。緬方總統吳登盛則在2013年兩次到訪中國。2014年,緬甸聯邦議會人民院議長吳瑞曼、總統吳登盛分別訪華,中方全國人大常委會副委員長嚴雋琪則對緬甸進行了友好訪問。

隨著政府政權的穩固,緬甸逐漸調整外交政策,改善與其他國家的關係。隨和緬甸的戰略意義逐漸凸顯,越來越引起歐美等區域外國家的關注。美國、日本、印度都十分重視與緬甸政府建立密切關係。2012年,美國總統奧巴馬宣布減輕對緬制裁,准許美公司赴緬甸投資,並於11月訪問緬甸,成為首位訪緬的美國在任總統。

三. 緬甸與中國的經貿關係及其投資環境

1. 中緬雙邊經貿關係

2014年10月,緬甸政府預測2014/15財年和2015/16財年國內生產總值的增長幅度將分別為9.1%和9.2%,本屆政府5年任期內的平均增長率將達8%。2

緬甸主要貿易伙伴都是亞洲國家,與美歐的貿易量非常少。2013-14財年,緬甸與亞洲國家的貿易額達230億美元,佔其總外貿額的95.22%,與歐洲的貿易額約為5.53億美元,佔總外貿額的2.22%,而與美國的貿易額僅1.36億美元。3

1954年中緬簽訂了第一個貿易協定。1971年簽署貿易協定,雙方給予最惠國待遇。1994年簽訂《有關邊境貿易的諒解備忘錄》。1997年簽訂《關於成立經濟貿易和技術合作聯合工作委員會的協定》。2001年中緬簽訂《投資促進和保護協定》。2004年簽訂《中緬有關促進貿易、投資和經濟合作的諒解備忘錄》。

自2006年開放木姐邊境貿易口岸以來,中緬雙方貿易額逐年增長。根據緬甸中央統計局數據顯示,2011/2012財年,緬中貿易額達到50.01億美元,中國成為緬甸第一大貿易伙伴。據緬甸《Eleven Daily News》報道,2013-14財年,中國繼續保持緬甸最大貿易伙伴地位,兩國貿易額約70億美元,其中緬甸進口約40億美元,出口近30億美元。位居第二的是泰國,緬泰兩國貿易額為55億多美元。4

中緬經貿合作不斷深入發展,合作領域從貿易和經濟援助擴展到工程承包、投資和多邊合作。中緬貿易中,緬甸主要出口木材、農產品和礦產品等,向中國進口成套設備和機電產品、紡織品、摩托車配件和化工產品等。近幾年,中國對糧食和動物飼料的需求量大幅增加,緬甸向中國的農產品出口也隨之增加。 緬甸對外貿易主要出口商品有天然氣、大米、玉米、各種豆類、橡膠、礦產品、木材、珍珠、寶石和水產品等,主要進口商品有燃料、工業原料、機械設備、零配件、五金產品和消費品等。輻射市場主要為東盟國家。緬甸是東盟成員國之一,因此其產品在進入東盟其他各國時享受優惠關稅。中國─東盟自貿區於2010年建立,中國對從東盟10國進口的90%以上產品實現了零關稅,2015年緬甸也將對自中國進口的90%以上產品實現零關稅。緬甸也是WTO成員國,所以大多數產品出口至成員國時無配額限制。另外,緬甸已通過了美國的普惠制(GSP)審查,已重新獲得美國的普惠制待遇,有5000多種產品可以免稅進入美國市場。緬甸還是歐盟提供關稅優惠的受惠國,歐盟對從緬甸進口的產品實行免關稅政策。

2. 緬甸的貿易投資環境

緬甸於1988年正式允許外資進入本國投資,二十多年來外國對緬甸的投資有了長足發展。為進一步吸引外資,緬甸於2012年頒布新《外國投資法》。據緬方統計,截至2014年3月底,共有33個國家和地區在緬甸12個領域投資685個項目,總投資額462.26億美元。主要投資領域為能源、礦產、製造業和旅遊服務業。2013/14財年,緬甸吸收外資流量為41億美元,2014/15財年上半年(2014年4月1日至9月30日)緬甸吸收外資流量超過36億美元,同比增加20億美元。本財年吸收外資流量有望達到50億美元5。世界經濟論壇《2014-2015年全球競爭力報告》顯示,緬甸在全球最具競爭力的144個國家和地區中,排第134位。

據中國商務部統計,2013年中國對緬甸直接投資4.75億美元。至2013年末,中國對緬甸直接投資存量35.70億美元。中國對緬甸投資主要集中在油氣開發、水電資源開發、礦業資源開發等領域。據中國商務部統計,2013年中資企業在緬甸新簽承包工程合同77份,新簽合同額9.19億美元,完成營業額12.61億美元。

電力能源和交通運輸是緬甸當前基礎設施建設的重點方向。目前緬甸只有30%的家庭得到電力供應,但其蘊藏的發電量是目前發電量的30倍。世行發言人透露,緬甸將花費58億美元實現戶戶通電計劃。其中世行將為緬甸提供3至4億美元,其他部分由緬甸政府自行解決。另外,緬甸現主要依靠水路進行貿易,正積極籌建與周邊國家相聯結的經貿公路。部分項目已動工,如蒙育瓦─格勒─甘果公路。該項目由日本與韓國橋梁公路維修組提供技術支持,並獲得了600億美元的經費援助,其中70%由東盟10國家資助,30%由亞洲開發銀行資助。據中國商務部報告稱: 緬甸中央銀行存款利率10%(通貨膨脹率約達5%-7%),其他銀行存款利率為8%-13%不等,貸款利率高於13%。另外緬甸金融市場發展較遲緩,融資條件有限,在緬甸融資一般可通過項目抵押融資或者在同業之間拆借。緬甸正在積極加強基礎設施建設,剛剛成立的亞洲基礎設施投資銀行將為緬甸的基礎設施建設融資帶來利好消息,2014年11月緬甸作為創始成員國加入亞洲基礎設施投資銀行。

中國對緬甸勞務合作的規模相對較小,2011-2013年中國對緬甸勞務合作年末在外人數分別為502人、639人和839人。6近年來,緬甸引進勞工的政策較嚴格,僱主只有在優先招聘緬甸公民而沒有合適人選後,才能向緬甸聯邦投資委員會申請引進外籍勞工。緬甸勞動力豐富,但高素質人才缺乏。據緬甸官方統計,勞動力人口(15歲至59歲)為3340.7萬。另據世界銀行統計,緬甸中等教育人學率為49%,高等教育人學率為12%,均處於世界較低水平。

四. 中國在緬甸地區投資風險評估

投資緬甸的目前的政治風險主要體現在以下方面:

第一,緬甸中央與地方分權,部分地區局勢動蕩。緬甸是亞洲國家中民族成分最複雜的國家之一,存在大量的民族矛盾和地區分裂勢力,全國約有人口5575萬7,政府承認的民族共有135個,民族語言100多種。緬甸北部的克欽邦和撣邦等地實行自治,軍事衝突經常發生,政局不穩,安全環境不穩定。2013年6月至今,緬甸北部克欽邦境內武裝衝突一直不斷。企業投資要注意避開這類可能的衝突,避免投資、建設因武裝衝突而無法開展、延期或中斷。

第二,對緬甸的投資需要在注意獲得法律和政府批准之外,還需要贏得民眾認同。民眾也可能質疑決策的合法性,通過遊行、示威來表達自己的訴求,干涉合作項目的開展。企業需要重視緬甸民眾的聲音,積極與緬甸民眾、社會組織溝通,廣泛聽取社會輿論意見,處理好在緬公共關係,樹立良好企業形象。此外,還要避免企業在緬甸社會責任履行仍不足,增加對緬甸醫療、教育、基礎設施的投入。

第三,緬甸轉向大國平衡的外交戰略。緬甸新一屆政府上台後,重點發展與周邊國家,尤其是東盟國家的關係的同時,還努力改善與歐美大國的關係。緬甸也希望與其他重要國家搞好關係,在中美之間通過平衡外交,實現國家利益最大化。美、日、印等大國也希望緬甸減輕對中國的依賴,企圖在區域內弱化中國影響力。在美國重返亞洲的國際環境下,企業投資也可能會受到此類不確定性的影響。

總的來說,投資緬甸的政治風險略高,但機遇重重。緬甸中央和地方政策的穩定性和一致性缺失,可能給投資帶來不確定性風險。企業在緬甸開展投資活動時,既要尊重當地的法律法規和社會習俗,也要注意避開內部衝突,和各相關方均保持良好的關係,加強與在野黨派、民間團體、普通民眾的交流,履行好企業社會責任,合作共贏,為在緬甸投資贏得更好的外部環境。

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