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「一帶一路」五周年面臨五大挑戰

菲律賓亞太協進會研究員盧西奧布蘭科皮特洛三世

今年秋天,習近平主席在2013年9、10月份首次公布的中國雄心勃勃的"一帶一路"倡議就滿五周歲了。自從宣布以來,"一帶一路"倡議取得了巨大進展,特別是在實體聯通方面,但也未嘗沒有引起關於公平份額的爭議和辯論。由於習近平主席任期延長,他的這一主打計劃必將加速推進,尤其是,發展中國家基礎設施需求的迅速增加與中國輸出過剩產能的願望相結合將繼續成為該倡議的"推動"因素。此外,與美國的貿易戰以及發達國家對中國收購交易日趨嚴格的審查程序,都只會讓中國加快尋求替代投資市場。要預測其增長勢頭,重點是要在"一帶一路"五周年之際評估它所面臨的五大挑戰。

"一帶一路"的第一個挑戰是債務的可持續性,它包括國內和國際兩個層面。儘管中國積極推動海外投資,並且更加敢於冒險,但它仍然是貸款和開發融資領域的後來者,而從傳統上說,這是一個由發達國家主導的小圈子。然而,將信貸擴展到欠缺服務的次級市場雖然是一種入場策略,但對中國和東道國來說它或許是把雙刃劍。例如,對中國不斷增加的公共債務,及它在高風險及動蕩地區的投資行為,這兩者之間就很難控制和協調。另一方面,假如中國對東道國經濟發展的樂觀預期取得成果,它的介入又會被視為改變了遊戲規則。因此這是一個高風險遊戲,不做審慎調查的話結果很可能適得其反。

第二個挑戰是必須找到創新性的、可被接受的風險緩釋措施。用自然資源作為償還貸款的替代品,以及進行股權債權轉換,這些都已經引起國際上的關注。批評者指出,北京是利用貸款壟斷債務國的資源和戰略資產。這為"債務陷阱外交"的說法提供了口實。雖然"一帶一路"倡議不是搞慈善,中國企業有理由期待它們的回報,但為負債纍纍的國家設計合理條款對"一帶一路"倡議的公眾形象來說是至關重要的。中國在國內建設和管理世界級基礎設施的能力毋庸置疑,但要制定一個讓海外項目可行的框架或許還需要時候,對於政府在經濟中不像中國那樣發揮主導作用的國家來說尤其如此。因此,規劃並不具有商業合理性的大型項目時需謹慎行事,降低中國的財務風險,確保項目對東道國產生積極影響。

第三個挑戰是必須增加"一帶一路"項目的本地成分,解決人們對中方供應鏈(資本、勞動力、原材料和技術)通過基建項目獲得比東道國更多好處的擔憂。只要有可能,中國承包商就應該使用當地勞動力、原材料和供給,更好地促進當地的經濟。最理想的狀況是與當地公司建立合作關係,因為它們更了解本國的商業環境。技能、知識和技術轉讓對培養當地的能力,減少當地對中方運營和維護的依賴也是至關重要的。雖然這會影響中方建設項目的規模、速度和效率,但它將增加"一帶一路"的包容性,並且從建設階段起就立即為當地帶來好處。

第四個挑戰是要考慮"一帶一路"參與國領導人變更的可能性。最近斯里蘭卡、馬來西亞和巴基斯坦的選舉周期使中國支持的項目陷入困境。審查、推遲、重談或取消項目的威脅損害了中國的投資,惡化了雙邊關係,並使長期項目面臨著不確定性。然而,這些都是中國必須考慮的現實。對腐敗和違法行為的指控,無論是確有其事還是捕風捉影,都會給新領導人造成要麼廢除、要麼重新談判外資項目的壓力。因此,從最初投標到最終施工,確保條件的公平合理將是對抗這類政治阻力的一道保險。

中國還必須意識到,依靠與現政府的積極關係是不夠的。在民主國家尤其如此。在這些國家,其他社會政治活動的參與者,如政治反對派、當地企業、民間團體、大眾傳媒和學術界,他們都擁有相當大的影響力,並在支持或影響領導人的變更方面起着關鍵作用。"一帶一路"倡議的五個目標之一,即促進文化交流和人民之間的聯繫,在此可以發揮重要的作用。培養與東道國各利益相關方的長期關係是一項重要的投資,它不僅是"一帶一路"成功的關鍵,也是中國實現建設人類命運共同體這一宏大願景的關鍵。

第五個挑戰是必須在設定或修改財務標準與致力於引進新財務標準之間找到適當平衡。中國作為新援助提供國的崛起打亂了長期以來確立的國際借貸標準。雖然有必要更新現有的貸款準則,中止某些做法,但突然偏離長期延用的標準有可能破壞欠發達"一帶一路"東道國為避免債務過高而設置的系統性保障,進而危及借貸國和金融市場的健康發展。不過,中國參與全球開發融資的角力,有強大的、數十年來所形成的潛在力量的支持。多年來,發展中國家和欠發達國家一直對IMF和世界銀行貸款的附加條件多有抱怨。因此,中國承諾"無條件"提供貸款引起了它們的極大共鳴。最後一點是,僵化的多邊貸款機構迄今無法為新興經濟體提供空間,讓它們為制定全球援助計劃做貢獻。

也許是為了回應中國越來越多的援助行動,2016年,經合組織制定了可持續貸款的修訂指導方針。北京也許會發現反思這份文件的價值。無論是好是壞,中國的巨額援助投資都讓人們注意到,在欠發達和發展中國家市場進行長期中高風險項目投資時,政府相對於私人資本具有明顯的優勢。所以,中國正在迫使傳統的出資人和私人融資機構重新考慮自己如何才能更好地回應全球發展中國家龐大的基礎設施需求。

隨着"一帶一路"滿五周年,中國決策者有可能進一步提高其能力,來應對"一帶一路"倡議所面臨的不斷演變的挑戰。如果"一帶一路"倡議是中國推動改革開放進程的一種手段,那麼它就必須允許靈活性,而不是對合作夥伴國使用事先備好的發展配方。從這個角度說,對共同協商、合作互利的承諾都不能只停留在口號上。最後,"一帶一路"倡議的成功,也許就取決於渴望開拓創新和改革全球治理結構的中國是否有能力平衡本國的需要和參與國的利益。

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資料提供 圖片:中美聚焦網
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