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「一帶一路」戰略的政經分析

台灣經濟研究院國家經濟戰略發展中心副主任吳福成

一、掃描「一帶一路」
2013年9月中國國家主席習近平訪問哈薩克,在納札爾巴耶夫大學首度提出歐亞各國經濟聯繫應更加緊密,並應以創新的合作模式,共同建設絲綢之路經濟帶。習近平於同年10月訪問印尼並在國會演講,強調東南亞自古以來就是海上絲綢之路重要樞紐,中國願與東盟國家發展好海洋合作,共同建設21世紀海上絲綢之路。

根據2015年3月發佈的「一帶一路」的願景與行動文件,共建「一帶一路」旨在促進沿線各國實現經濟要素有序的自由流動、資源高效配置和市場深度融合。「一帶一路」的願景與行動文件還宣稱,將重點推動政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等「五通」。同時要根據各國法律法規和相關國際義務,採取確實行動。

陸地絲綢之路經濟帶的沿線佈局,包括新歐亞大陸橋、中俄蒙、中國-中亞-西亞、中國-中南半島、中巴及孟中印緬等六個經濟走廊。海上絲綢之路原先只佈局中國-印度洋-非洲-地中海、中國-大洋洲-南太平洋等兩條藍色通道,2017年6月新發布的「“一帶一路”建設海上合作設想」文件又增加經北冰洋連接歐洲的通道,而形成2+1條藍色通道。

2015年12月中國關於加速自由貿易協定(FTA)戰略實施的若干意見,明確要求全面參與各種區域貿易協定,中長期與「一帶一路」沿線國家和週邊地區構築FTA網絡。國務院的FTA意見還期待進一步形成「一帶一路」大市場,建構「一帶一路」自由通行之道、企業交易之道、開放之道,最後早日建立「一帶一路」FTA。

2017年5月在北京召開「“一帶一路”國際合作高峰論壇」所發佈的聯合公報宣稱,將加強歐亞互聯互通,並對非洲、拉美等其他地區開放,共同致力建設開放經濟體。聯合公報重申反對一切形式的保護主義,共建「一帶一路」和加強互聯互通對接,為國際提供新機遇和注入新動力,以推動實現開放、包容和普惠的全球化。

「一帶一路」對內有兩大重心,一在西北內陸、一在東南沿海。新疆被定位為絲綢之路經濟帶核心區,將深化與中亞、南亞、西亞等國家交流合作。福建將建設為海上絲綢之路核心區,並打造福建海峽藍色經濟試驗區。「一帶一路」將借助海外僑胞、香港和澳門特別行政區獨特優勢作用,積極參與「一帶一路」建設。大陸對台灣參與「一帶一路」建設也將作出妥善安排,但迄今並未見具體內容,恐須等待兩岸再進一步磋商。

有鑒於「一帶一路」沿線國家多數為開發中國家,金融體系相對不發達,中國因擁有雄厚的外匯,在推動「一帶一路」各項基礎設施建設的進程,與各相關國家的金融合作潛力巨大。資金是支持「一帶一路」建設的重要動力。但在全球金融危機之後,國際金融機構仍在療傷止痛,加上全球還處在相對縮收階段,根本無法滿足「一帶一路」建設的融資需求,中國自然扮演提供融資的角色。

中國在2014年設置了絲路基金,作為直接服務「一帶一路」建設的融資平台,規模400億美元,最近又追增1000億人民幣,以提升在資源開發、產業合作的融資能力。該基金性質類似私募基金,並歡迎外國投資者參與。中國的兩家政策性銀行(國家開發銀行和進出口銀行)也都提供專項貸款,用於支持「一帶一路」基礎設施建設、產能合作、金融合作。另外,一些商業銀行如中國銀行、建設銀行、中信銀行也都配合提供貸款。

不僅是本身的資金融通,中國還協同亞洲基礎設施建設銀行(亞投行)、金磚國家新開發行、世界銀行等其他多邊開發機構共同制定「一帶一路」融資指導原則,俾進一步合作支持建設項目。過去對由中國主導、旨在提供「一帶一路」建設的亞投行存有疑慮之亞洲開發銀行(ADB),近來也對「一帶一路」持合作態度。日籍亞銀行長中尾武彥已公開表態,彼此有著共同想法,有很多能夠合作的地方。

二、「一帶一路」的具體進展

推動「一帶一路」建設並非中國唱獨角戲,而是聯合國背書的倡議。2016年11月聯合國大會已把「一帶一路」倡議寫入大會決議後,認為該倡議對通過國際合作解決全球發展問題具有重要意義。2017年9月聯合國大會期間,中國又與聯合國共同簽署「一帶一路」倡議諒解備忘錄,旨在加強雙方加強合作幫助沿線開發中國家。中國提出的「共商、共建、共享」三共原則再次納入「聯合國與全球經濟治理」決議中。

目前聯合國通過的「2030年永續發展議程」,已成為各國發展遵循之依據,而「一帶一路」倡議中有許多項目都是有關基礎設施建設的,這無疑是對上述議程目標、尤其是開發中國家克服發展挑戰有正面意義。聯合國秘書長古特雷司贊揚「一帶一路」倡議,認為藉此提高沿線開發中國家的發展能力,對落實「2030年永續發展議程」是有很大的幫助,特別是可以為推進公平有效的全球化作出非常重要的貢獻。

2017年10月中共第十九大通過的共產黨章程修正案,已把推進「一帶一路」建設寫入黨章,充分體現中國高度重視「一帶一路」建設,以及堅定推進「一帶一路」國際合作的決心和信心。「一帶一路」建設寫入中共黨章,以及人民幣的擴大國際化,將有利於提高中國開放型經濟水平;再加上中國「十三五」期間的國內需求增長,將是今後中國經濟持續發展的關鍵動力。

中國「十三五」計劃早就把「一帶一路」建設和國際產能合作列為兩大支柱,中國推動的六大經濟走廊,其必要的基礎建設、貿易便捷化、資金流通等,已提供國際產能合作很大發展空間。六大經濟走廊的國際產能合作已呈現從傳統行業(基建工程、輕工業等)產能輸出,走向傳統與高端產業(高鐵、核電、電子資訊等)並舉的新趨勢;同時,國際產能合作層次也由加工製造環節為主轉向研發設計、市場品牌等價值曲線高端延伸。

為服務「一帶一路」沿線國家基礎設施建設,中國北斗衛星導航系統已與俄羅斯格洛斯尼衛星導航系統進行兼容性試驗,預計在2018年即可覆蓋「一帶一路」沿線國家,並可確保新導航系統不怕被美國任何制裁。目前北斗與格洛斯尼兼容性試驗已在富有前景的國際運輸方向「中國西部—歐洲」路段進行,總長度約7000公里。這也是中俄合作的戰略領域之一,將來試驗成功後即可提供導航技術、汽車運輸、物流等保障。

發展跨境電商已成為「一帶一路」建設的快車道。因為沿線國家都是開發中或較落後國家,推動「鐵公機」(鐵路、公路、機場)和港口互聯互通建設都需要較長時間,但推進跨境電商的基礎建設相對地速度較快。「一帶一路」沿線65個國家,人口約45億,經濟總量占全球約30%,電商市場商機龐大。但因為各國的過度保護、門檻高、用工成本貴,諸多瓶頸仍待突破。目前中國和正在努力解決相關的投資法規和稅務設計等問題。

「一帶一路」沿線許多國家的經濟發展程度較落後,加上人口眾多,提供了衛生醫療合作的龐大潛力。特別是中國強調:「沒有全民健康,就沒有全面小康。」此一政策也適用到「一帶一路」倡議。2017年上半年中國方面已與世界衛生組織(WHO)簽署合作備忘錄,雙方同意以「一帶一路」倡議為起點,尋求將衛生健康問題納入經濟增長戰略的方法,並進一步助力全球衛生醫療事業發展。

隨著「一帶一路」倡議逐步向前推進,原先持對抗立場的日本也開始改變態度。日本首相安倍已同意日中兩國企業在「一帶一路」沿線第三國進行產業合作,並聲稱日本主導的「亞非成長走廊」可與「一帶一路」合作。美國一開始也認為「一帶一路」倡議是在抗衡美國在亞洲的支配力。2017年5月的「“一帶一路”國際合作高峰論壇」之後,美駐北京大使館已成立工作組,幫助美商對接「一帶一路」倡議。同年11月的「川習會」上,絲路基金也與美商簽署包括「一帶一路」沿線國家地區的電網、新能源、油氣等基礎設施投資合作協議。

為減少「一帶一路」沿線國家間的非關稅貿易障礙,提高貿易便捷化水平,營造產業發展良好環境,以及整合各種區域貿易協定複雜的規則和標準,「一帶一路」已首先與俄-哈-白關稅同盟升級版的歐亞經濟聯盟對接。俄羅斯原本對「一帶一路」倡議有戰略上的疑慮,認為將挑戰其作為區域大國地位。後來隨著「一帶一路」倡議內涵的明確化,已轉而認同「一帶一路」與歐亞經濟聯盟對接具有極大發展潛力,並有利於未來共同推動建立「大歐亞」夥伴關係。

歐盟議會對中國推動「一帶一路」倡議,以及承諾對中東歐提供30億美元的金援,認為此舉隱含著歐盟進一步分裂的危機,甚至公開要求各國要嚴審中國在「一帶一路」沿線相關國家的基礎建設之投資。歐盟委員會則傾向支持「一帶一路」倡議。歐盟的政策金融機構歐洲投資銀行歡迎「一帶一路」把歐洲和中國連接起來,該行也將與中國主導的亞投行進行合作,但強調所有投資都必須在競爭政策和透明度符合歐盟標準。

三、「一帶一路」的政經意涵

檢視中國改革開放歷程,第一次改革開放是在鄧小平時代提出的建設特區,第二次改革開放是在2001年加入世貿組織(WTO),第三次改革開放是在前兩次改革開放的基礎上,所推動的「一帶一路」大戰略。中國第三次改革開放,係藉由「一帶一路」的高層次、高水平和高質量之進一步開放,把本國過剩的優勢產能和裝備製造向外輸出,並提供雄厚金融儲備的支持,最後建構一條以中國為主導的產業合作鏈接模式。

回顧二次大戰後日本經濟崛起,為解決國內原材料不足問題,在1960~70年代開始發展資源開發型對外投資,初期轉移勞動密集型產業,後來轉移高污染高耗能型產業,結果帶動亞洲四小龍興起,被喻為「雁行模式」。中國推動「一帶一路」戰略,把東部沿海地區成熟產業向大西部有序移轉,並直接到「一帶一路」沿線開發中國家投資,為生產網絡的過剩產能與文化產品暨服務尋找和培育新的需求市場,此即由中國主導建構的「新雁行模式」。

中國提出「一帶一路」並非偶然。主要是有鑒於自身經濟發展處於「新常態」,必需把結構調整作為一場「新的開放」,並同步對內對外展開「創造性移轉」。「東快西慢」和「海強陸弱」的發展失衡問題,始終困擾著中國,遂希望藉由「一帶一路」產業依次梯度移轉來解決此一問題,其背後即隱含「新雁行模式」。

「一帶一路」貫穿亞歐大陸,東連亞太經濟圈,西接歐洲經濟圈,並輻射非洲大陸,中間廣大腹地國家經濟發展潛力巨大。這將是一場「經濟地理大革命」。「一帶一路」建設亞歐大陸及附近海洋互聯互通,以及構建全方位、多層次、複合型的「五通」網絡,突破物理空間限制,將搭建亞歐文化和文明交流之橋。

「一帶一路」是由「硬聯通」和「軟聯通」的結合,前者是在基礎設施的經濟項目之合作,後者則指沿線國家文化交流、傳播和融合。但要實現「一帶一路」的共通共榮,民心互通的文化交流扮演決定性作用。過去中國的文化企業在「一帶一路」沿線國家搭建產業平台的市場行為還幾乎是一片空白,目前中國文化部的文化貿易政策,由走出去和引導文化消費,勢必翻轉此一情勢,甚至可能創造出一個文化貿易大國。

另方面,中國推動「一帶一路」建設,相當程度是為對抗美國歐巴馬政府重視亞洲的再平衡政策,以及應對美國強勢主導推動旨在排斥中國的跨太平洋夥伴協定(TPP),轉而推動「亞歐合作」以平衡美國勢力圍堵。「一帶一路」與美國在第二次世界大戰後通過援助西歐國家,以拓展本國商品、美元和文化的馬歇爾計劃有相同之處,因此還被稱為「中國版馬歇爾計劃」。但中方嚴加否認,並強調是在推進建立新型國際秩序。

從習近平在G20、APEC、聯合國等場合都極力推銷「一帶一路」引領全球化概念,突顯著中國已從舊全球化的旁觀者到消極的參與者,再到翻轉當前反全球化為新全球化的積極參與者和引導者。俄羅斯科學院遠東所所長盧佳寧即認為,90年代發展的美國版全球化已經式微,川普政府退出TPP,該模式更加徹底崩垮,「一帶一路」與其他全球倡議並不對立,堪稱是在經濟產業合作方面的「軟全球化」。

迄今中國的「一帶一路」建設重點大都投放在海上絲綢之路。主要是陸地絲綢之路經濟帶沿線國家市場體系尚未成熟,國家風險比較高,基礎建設較薄弱,所以能去投資的大都是由中國國家政策支持的國有企業。海上絲綢之路因沿線的東協國家和南亞的印度,基本上都屬於正在崛起的新興市場經濟體,成長又比全球市場成長快,投資風險相較絲綢之路經濟帶低,因此吸引前往投資的除國有企業、還有民間企業。

海上絲綢之路穿過西太平洋、印度洋,亞非歐三洲和大洋洲,中國經濟「朋友圈」逐漸擴大,已引發具有共同價值觀的美國、日本、印度和澳洲的安全戰略敏感,並形成所謂的「印太戰略」,聲稱將確保印太兩洋的自由航行和區域開放。日本和印度在兩國既有的「印度洋-太平洋自由走廊」架構下,更針對海上絲綢之路推出具有抗衡色彩的「亞非成長走廊」。不過,最近安倍首相已緩和抗衡立場,同意日本企業可與中國企業在「一帶一路」沿線第三國展開節能環保、提升產業水平和物流等三大領域的合作。

四、結論與建議

中國的「一帶一路」戰略背景複雜,除涉及中國本身和全球經濟產業發展變局、對接聯合國「2030年永續發展議程」,更在應對美日印在印度洋-太平洋的安全戰略,所以必須從政治經濟學角度進行解讀,才不致失準。借用中國方面的說法,中國的「一帶一路」戰略具有以下三個特點,一是在建設有利於推動形成新型國際生產關係,二是在建設中的資金輸出重點是產業與金融結合,三是為發展開放型全球經濟體系提供來自中國的支撐。

中國推動「一帶一路」戰略,並非是一路快樂的出帆,而是潛伏著兩個風險,包括來自經濟和投資的風險,以及沿線國家的國家政策變化和國際政治風險,一旦政策發生變化,都將造成「一帶一路」的投資風險。由於推動「一帶一路」的基礎設施建設項目,都是投資金額龐大,但投資回收期很長,以及投資收益偏低,即使中國是由國家開發性銀行和一些商業銀行在主導融資,未來也都可能面臨收益偏低而不能還本付息的問題。

在國家政策變化和國際政治風險方面,前者如中國和緬甸共建的密松電站,因政府政策改變而遭擱置。後者如中巴經濟走廊穿越印巴領土主權爭議的喀什米爾地區,而激起印度不滿拒絕參與「一帶一路」。中國的「一帶一路」通過中東「能源寶庫區」,中阿兩國也進行緊密投資合作。但美國總統川普向中東出售軍事武器,以及承認耶路撒冷是以色列首都,都在中東埋下地雷,將危及「一帶一路」中東沿線的建設安全。

「一帶一路」倡議從2013年由習近平先後在哈薩克和印尼正式宣佈,到2015年發布「一帶一路」願景和行動文件,以及中國主導成立亞投行後,再到2017年5月所舉辦「“一帶一路”國際高峰論壇」,似乎已從願景邁向實踐。面對「一帶一路」的持續推進,目前的重點建設係朝海上絲綢之路傾斜,因為背後隱含著中國的海洋戰略,企圖掌握攸關經濟發展和海上運輸安全的南海和麻六甲海峽,以及在印度洋建構對印度包圍網的「珍珠鏈」。

在聯合國背書下,「一帶一路」戰略已被視為全球最大規模建設工程方案,尤其在保護主義浪潮席捲下,中國更站上了「反反全球化」的新全球化制高點。即使最主要的競爭對手國日本都不得不妥協與之進行合作。台灣正在推動新南向政策,因涉及對象國家幾乎與海上絲綢之路重疊,蔡英文政府已強調兩者是完全不同的模式,兩岸在區域發展上也存在著共同利益及不同優勢,並不排除與中國協商合作,創造區域合作新典範。

中國商務部和國台辦都已喊話,大陸各省正在籌設「一帶一路」建設有關的產業園區,鼓勵台商入駐,以形成新的台資群聚,甚至利用中歐跨國貨運列車,把商品銷售到中亞乃至歐洲,進一步拓展海外市場。審視當前的兩岸關係趨冷,以及蔡英文政府的對外經貿政策是不希望過度依賴單一市場,中國方面的喊話對已在大陸投資的台商有作用,至於能否誘發已根留台灣的台商新一波「西進」潮,則有待進一步觀察。

目前兩岸都是APEC經濟體,中國的「一帶一路」倡議與APEC的基礎設施建設和互聯互通目標高度契合,與我方的新南向政策也有不少重疊之處,因此在APEC架構下應可尋求整合彼此可共同合作項目。2017年11月在越南舉行的APEC年會,中國爭取把「一帶一路」倡議納入APEC成果文件,卻因美國反對而受挫。但該倡議的主要項目仍被列入APEC深化互聯互通的總路線。所以在APEC架構下兩岸仍有合作機會和空間。

最後面對日印兩國的「亞非成長走廊」與海上絲綢之路的競合關係,將來台灣可在與日本既有堅實的產業互補基礎上,攜手印度的軟實力形成三方策略聯盟,並共同前進非洲,開創印度-太平兩洋、亞非兩洲市場新局。特別在新南向政策下,應有選擇性地銜接「亞非成長走廊」願景計畫和海上絲綢之路項目,如安倍首相提出的節能環保、提升產業水平和物流等領域,在第三國進行日中台企業合作,應可避開兩岸問題而攫取新機遇。

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