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“一帶一路”產能合作現狀、問題與對策

中國社會科學院工業經濟研究所/中國社會科學院研究生院
郭朝先、鄧雪瑩、皮思明

國際產能合作是指兩個存在意願和需要的國家或地區之間進行產能供求跨國或者跨地區配置的聯合行動。產能合作可有兩個渠道進行:既可以通過產品輸出方式進行產能位移,也可以通過產業轉移的方式進行產能位移。可見,我國提出的產能合作超越了傳統的資本輸出,他既是商品輸出,也是資本輸出。不過,流行的產能合作主要指產業轉移。近年來,隨著“一帶一路”戰略的提出,國際產能合作成為企業實施“走出去”戰略的主要內容、政府工作的重點內容、社會關注的熱點話題。

當前我國“一帶一路”產能合作取得積極進展,但也存在不少問題和障礙,需要進一步採取相應措施,促進“一帶一路”產能合作持續順利進行。

“一帶一路”產能合作取得積極進展

1. 產能合作增長速度較快

自2013年習近平主席提出“一帶一路”倡議以來,我國對外投資合作快速增長。據商務部統計,2015年我國境內投資者共對全球155個國家和地區的6532家境外企業進行了非金融類直接投資,累計實現對外投資7350.8億元人民幣(折1180.2億美元),同比增長14.7%。截至2015年12月底,我國累計對外非金融類直接投資5.4萬億元人民幣(折8630.4億美元)。其中,我國企業共對“一帶一路”相關的49個國家進行了直接投資,投資額合計148.2億美元,同比增長18.2%,佔總額的12.6%,投資主要流向新加坡、哈薩克斯坦、老撾、印尼、俄羅斯和泰國等。

據統計,2015年我國對外承包工程業務新簽合同額13084億元人民幣(折2100.7億美元),同比增長9.5%,完成營業額9596億元人民幣(折1540.7億美元),同比增長8.2%。其中,在“一帶一路”相關的60個國家新簽對外承包工程項目合同3987份,新簽合同額926.4億美元,佔同期我國對外承包工程新簽合同額的44.1%,同比增長7.4%;完成營業額692.6億美元,佔同期總額的45%,同比增長7.6%。

2. 產能合作方式多種多樣

我國企業與“一帶一路”沿線國家產能合作的方式日益多樣化,比如,在基礎設施領域電力產業參與方式日益多樣,從最初的設備供貨到目前的EP(設計-採購)、EPC(設計-採購-建設)、IPP(獨立電站)、BOT(建設-運營-移交)、BOO(建設-擁有-運營)、PPP(公私合營)、並購、融資租賃等多種形式,中國電力企業“走出去”的水平不斷提高。

在對外承包工程方面,中國承包企業充分發揮資金、技術優勢,積極探索開展“工程承包+融資”“工程承包+融資+運營”等方式的合作,有條件的項目更多採用了BOT、PPP等方式。

境外經貿合作區是推進“一帶一路”倡議和國際產能與裝備製造合作的有效平台,已成為促進中國和東道國經貿合作雙贏的重要載體。據統計,截至2015年底,我國企業正在建設境外經貿合作區75個,已通過確認考核的13個。在建的75個合作區中,53個分布在“一帶一路”沿線國家;已通過考核的13個合作區中,10個位於“一帶一路”沿線國家。在建75個合作區中,有一半以上是與產能合作密切相關的加工製造類園區,累計投資70.5億美元,入區企業1209家,累計總產值420.9億美元,帶動了國內紡織、服裝、輕工、家電等優勢傳統行業部分產能向境外轉移;13家通過考核的合作區,主導產業涉及有色、輕紡、服裝、汽配、建材、家電等優勢產業。

值得指出的是,2015年廣西的欽州與馬來西亞彭亨州的關丹建設的“兩國雙園”——中馬欽州產業園和馬中關丹產業園已順利開園。“兩國雙園”開辟了新時期國際經濟和貿易合作的新模式,為中國與“一帶一路”沿線國家尤其是東盟國家推進產能合作、促進雙向投資提供了有效載體。今後,“兩國雙園”模式還有可能擴展成“兩國多園”“多國多園”模式。

3. 多種優勢產業“走出去”

當前中國在“一帶一路”沿線開展跨國產能合作的產業,既有以輕工、家電、紡織服裝為主的傳統優勢產業,以鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃為主的富餘產能優勢產業,又有以電力設備、工程機械、通信設備、高鐵和軌道交通為主的裝備製造優勢產業。

“一帶一路”產能合作還帶動了中國鐵路、電力、通訊等優勢行業的相關技術和標準“走出去”,有利於提升中國在全球產業鏈和價值鏈中的地位。比如,印度尼西亞雅加達至萬隆高速鐵路項目是中國從技術標準和裝備製造,到勘察設計、工程實施和運營管理等全方位整體“走出去”的第一單項目,具有標桿意義;已開工中老鐵路,匈塞鐵路也有力地帶動了中國鐵路標準和設備“走出去”。

4. 國有企業、民營企業一起上

企業是產能合作的主體。截至2014年末,中國對外非金融類投資存量為7450.2億美元,其中,國有企業佔53.6%,雖然依然處於主導地位,但同前些年相比持續下降;非國有企業佔46.4%,同前些年相比穩步提升,投資主體結構持續優化。

在國有企業中,中央企業是“走出去”主要力量。截至2014年底,共有107家中央企業在境外設立了8515家分支機構,分布在全球150多個國家和地區。其中,已有80多家央企在“一帶一路”沿線國家設立分支機構。比較有代表性的央企包括中國石油、中國石化、中國海油、中國移動、中國電網、南方電網、中國建材集團、中國電建等。

在“一帶一路”戰略引導下,眾多民營企業也紛紛參與跨國產能合作。比如,青山鋼鐵公司在印尼建設青山工業園,華夏幸福基金有限公司在印尼合資建設產業新城,等等。事實上,當前不少境外經貿合作區實際上是由民營企業作為境內實施主體而運營的。值得一提的是,2014年8月,全國工商聯發起設立中國民生投資股份有限公司,由59家民營企業組成,注冊資本高達500億元。中民投的成立為民營資本參與跨國產能合作提供了新的資源、途徑和商業模式。目前,中民投已在香港、新加坡、倫敦等地開展業務。

“一帶一路”產能合作存在的問題與障礙

據統計,2014年我國對“一帶一路”沿線國家直接投資流量為136.6億美元,佔中國對外非金融類直接投資比重為11.1%;2015年對“一帶一路”沿線國家直接投資增長到148.2億美元,佔比略有上升,也僅為12.56%。當前,我國與“一帶一路”沿線國家開展產能合作還處於起步階段,不可避免具有規模小、問題多、風險大等特征,需要在今後實踐中逐步解決。

1. 促進產能合作的體制機制和支持服務體系不健全

長期以來,我國對企業進行海外投資採取比較謹慎的限製體制,行政審批體制過於複雜,缺乏效率和透明度,在投資審批、外匯管理等方面存在諸多制約。本屆政府成立以來,國家發展改革委、商務部已經對境外直接投資管理體制進行改革,除少數敏感投資國別、投資項目必須經過審批之外,其他境外投資一律取消項目核准,實行備案管理體制,清理取消束縛對外投資的各種不合理限制和收費。但是,除了簡化前置審批之外,事中事後監管體制機制卻沒有及時建立起來。目前促進跨國產能合作的政策分散且不成體系,政策支持力度嚴重不足,已有的政策執行效果也較差。特別是涉及國有企業的海外投資管理體制機制一直處於“放”與“管”的摸索之中,至今不清晰、不健全。此外,對外產能合作的信息服務網絡、統計監測系統等支持服務體系建設嚴重滯後,不利於政府對產能合作進行總體部署和調整,難以及時發布風險預警。

2. 與國外制度環境和技術標準不兼容

企業“走出去”要面對與國內迥異的制度環境,但我國企業在這方面應對準備不足,由於不熟悉國外商業習慣、法律環境,以及缺乏國際項目經驗等,往往發生“合同泡湯”項目落地困難、企業被罰等事件。目前的“一帶一路”建設具有比較明顯的G2G的特點,即“政府對政府”。G2G的合作方案重點關注了政府(或者說執政黨),但對各國的市場、對各國老百姓的好處有時並沒有體現在明處,容易遭遇各國反對黨的阻擊以及社會層面的抵制。我國過去在緬甸、越南、斯里蘭卡、泰國等都遭遇到類似的事件,一些重大投資項目因受到抵制而被迫停止。

有些國家儘管土建市場增長迅速,但合同條件不規範,不使用國際上通行的FIDIC條款(《土木工程施工合同條件》),東道國發包企業制定合同隨意性大,增加中資企業執行合同的風險。

產能合作技術標準不對接。比如,部分中東國家,雖然自身技術能力較弱,但是推崇歐美的工業技術和標準,中資企業進入面臨巨大壓力。一些國家長期執行歐洲標準,特別是電力、石油煉化、交通運輸及其他基礎設施建設領域,已經形成固定渠道來源的歐洲技術標準體系和龐大既得利益集團。一些國家電力項目甚至明確規定不能使用中國標準,而是採用日韓或歐美標準。

3. 企業國際化能力不足

我國汽車企業對各國市場的特征和規則尚待深入了解,在品牌形象維護、知識產權保護、外方違約責任追究、反傾銷訴訟等方面自我保護能力不足,“走出去”舉步維艱。我國工程機械在海外市場競爭,不但關鍵技術和關鍵部位依賴發達國家企業,售後服務亦成為明顯的製約因素。而鋼鐵企業由於技術水平不高、國際商務談判能力差,在國際鋼鐵市場飽和的情況下被迫擠在狹窄的市場內,主要集中在上遊礦產資源開發環節,中遊冶煉環節對外投資很少,只在東南亞、非洲零星建立了鋼廠。

我國企業在跨國產能合作中遇到的問題,很大程度上與具有國際化視野的人才隊伍、尤其是中高級經營管理人才和技術人才匱乏有關。跨國產能合作涉及各國法律、匯率、財會制度及各種複雜因素,而企業只有擁有完備的熟悉國際市場分析、商務規則、法律法規、投融資管理、項目管理等人才隊伍,才能在錯綜被雜的國際市場中做出正確的投資決策。

4. 境外各類風險將長期存在

“一帶一路”國家多數屬於發展中國家,經濟發展水平和工業化程度比中國還要低,多數國家主權信用狀況不佳,大部分國家主權信用處於CCC-B級,且近年來部分國家存在主權級別下調的風險(採用“四等十級制”評級等級,CCC-B級屬於投機級)。與此相聯繫,境外各類風險將長期存在。

政治風險。“一帶一路”涉及全球多個高風險地帶,地區局勢緊張、恐怖主義、極端主義勢力及跨境犯罪等問題在部分“一帶一路”沿線國家較為集中。同時,許多“一帶一路”沿線國家對內還面臨領導人交接、民主政治轉型、民族衝突等多重矛盾。

經濟風險。一些國家貿易保護主義抬頭,關稅及非關稅壁壘、零部件本地化生產政策、本地工廠生產產品享受銀行特別貸款優惠利率成為阻止外來者的常用手段。

社會風險。“一帶一路”沿線國家地區的多民族、多文化、多語言和多宗教信仰,對中國企業的海外項目建設和運營構成挑戰。“一帶一路”沿線有些國家媒體大肆渲染“中國威脅論”,有意製造敵對意識,極大地增加了中國對外產能合作的交易成本。

環境風險。盡管中國“走出去”過剩產能都是優質產能,並非淘汰的落後產能,短期內我國一些高耗能、高污染的鋼鐵、水泥、建材、化工等產業,轉移到工業化程度較低的國家受到歡迎,但是長期內潛藏著巨大的環境保護風險。我國重化工業跨國產能合作應警惕因僥幸心理引發環保糾紛問題。

對策建議

1. 建立完善促進產能合作體制機制與支持服務體系

在新形勢下,中國參與共建“一帶一路”產能合作需要政府放棄過去的管理體制,深化改革,加強制度創新,盡快把對外投資體制從審批制轉變為備案制為主、審批為輔且落到實處,並在此基礎上構建對外投資和國際合作的促進體制。中國政府要主動出面,盡快與有關國家達成投資保護雙邊和多邊協定。推動與有關國家已簽署的共同行動計劃、自貿協定、重點領域合作諒解備忘錄等雙邊共識的盡快落實。

要制定相應的促進與支持政策措施。包括:對公司開展海外投資與合作項目可以給予所得稅優惠和關稅優惠鼓勵;制定相應的金融、保險促進與支持政策措施;制定相應的外貿與外援促進與支持政策措施;積極動員各方力量,搭建以政府為主體的跨國產能合作的情報平台與情報網絡體系;研究建立跨國產能合作重大項目庫,向相關企業提供境外項目信息。

從國際經驗來看,會計師事務所、律師事務所、投資銀行以及證券公司、征信、評級機構等中介機構在跨國產能合作中起著十分重要的作用。我國要加大支持力度,培育相關中介機構,並推動中資會計師事務所、律師事務所、投資銀行以及證券公司、征信、評級機構等中介機構“走出去”,為中國企業“走出去”提供相關服務。

2. 積極利用外部力量,實現合作共贏

企業“走出去”,面對東道國陌生的法律法規、經營習慣、勞工素質、人文環境等問題,若中國企業和人員直接出面處理,可謂困難重重,而若善用外部力量去解決,則事半功倍。要堅持合作共贏理念,重視與當地有實力的企業、經驗諳熟的國際公司、相關金融機構等合作,部分規避政治風險、法律風險、經濟風險、外匯風險、治安風險等。要增強企業社會責任意識,提高本土採購力度,盡可能地僱用當地員工,帶動當地中小企業和配套產業發展,爭取當地民眾與社會勢力的支持。加強與相關國際組織合作,優先與亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家銀行和絲路基金等知名金融機構合作。同時,加大對海外項目安全、質量、環保等因素的投入力度,使企業聲譽、信譽通過良好的安全記錄和高質量的項目標準而得到提升。

3. 創新商業運行模式

建設高水平的境外經貿合作區。建議我國與相關國家進一步完善雙邊或多邊合作框架,將稅收、金融、產業、科技、人才、技術標準等方面列為政策協調的重點,爭取促成一批含金量高、可操作性強的優惠政策,使高水平海外產業園區成為特殊政策的優先實施平台。總結提高中馬“兩國雙園”建設經驗,積極推進“兩國雙園”模式,以及“兩國多園”“多國多園”模式。

創新運用PPP模式開展基礎設施投資和產能合作。中國企業要充分發揮資金、技術優勢,積極探索開展“工程承包+融資”“工程承包+融資+運營”等方式的合作,有條件的項目更多採用BOT、PPP等方式。借鑒國開行在國內設立“城市建設基礎設施平台公司”的成功經驗,發起設立“一帶一路”沿線國家基礎設施投融資平台,由中資公司以美元和人民幣投資、相關國家授權企業以礦產資源入股的形式,把相對高收益的資源產業開發與低收益的基礎設施建設結合起來,解決基礎設施項目建設周期長、回報低、融資難的問題,進而促進產能合作。

積極實施基礎設施建營一體化。以往中國企業參與國際基礎設施建設的主要業務是施工總承包或EPC總承包,不僅沒有全面滿足國際市場的需求,也使自己居於基礎設施和產能合作價值鏈的低端,利潤微薄。今後,要將“基礎設施建營一體化”作為重點工作來推進。“基礎設施建營一體化”,重點是加大生產性服務的投入,將以工程建設為主體的對外工程承包業務鏈前伸後延,提升中國企業在國際基礎設施產業分工體系中的地位,進而在價值鏈體系中實現從“汗水建造”向“智慧創造”的轉變。

4. 增強企業國際競爭力

打鐵還需自身硬,企業要在跨國產能合作獲得生存和發展機會,關鍵是要增強市場競爭力。日本跨國公司“母子工廠”體系為我國企業增強國際競爭力提供了一種可借鑒的思路。所謂“母子工廠”體系,就是將中國在新興市場國家投資的產能作為承載一般產品和技術的“子工廠”,而將中國國內的工廠建設成為具有技術支援、開發試製、先進製造技術應用和滿足高端市場需求功能的“母工廠”,通過“母子工廠”體系建設,既有序推進中國過剩產能的輸出和轉移,又通過提高本土的生產效率提升競爭能力,解決要素成本快速上漲的問題。

建立多元化海外用人機制,大力實施“中高級管理人才國際化,基層管理人才及操作人員本土化”的人力資源戰略。中高級人才國際化即引進一些具有國際經營能力、熟悉國際運營模式的高級人才,利用外籍僱員的語言和管理經驗上的優勢,推動跨國產能合作。在中高級國際化人才的開發上,要採取內部培養和外部延攬兩方面相結合措施。

5. 加強研究,降低產能合作風險

為應對和降低產能合作可能存在的各種風險,要加強對“一帶一路”沿線國家世情、國情、社情、民情研究。科學評估相關國家投資風險,謹慎選擇合作東道國,應作為“一帶一路”產能合作的前置條件。

當前我國正在加強智庫建設。實施“一帶一路”戰略需要動員智庫力量,加強對沿線國家政治、經濟、文化、產業、環境等方面的分析研究,為“走出去”實施產能合作科學決策服務。

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