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“一帶一路”與美中關係

阿萊克•錢斯(華盛頓中美研究所)

“一帶一路”在中國經濟與外交政策中的中心地位是顯而易見的。該倡議如何與美中關係協調目前還不清楚。這一舉措到底意味著地緣政治競爭升級,還是提供美中改善關係的機遇呢?對美國公眾態度的一份調查顯示,人們對這一事務頗為矛盾,對“一帶一路”的深義不知所以。然而,我們還是可以梳理出若干易見的主題,闡明這些主題,前景也許就會變得比較明朗。

首先,美國分析人士和決策者們一直拿中國的貸款與發展政策標準來說事。這是出於對環境等現實問題的擔心,同時也是擔心中國用誘人但不可持續的機構取代現有貸款機構。而對所謂標準的最大擔憂,其實是害怕中國打算通過建立一個平行的、狹隘的經濟或政治秩序,來挑戰或取代所謂自由的國際秩序。“一帶一路”在每個層面都引發了有關標準的問題。

其次,許多“一帶一路”的觀察人士懷疑,該倡議只是中國狹隘的短期利益工具,或者說,它並非一個真正具有長遠眼光的培養共贏合作的方案。這種反應往往源自西方共有的觀念,即在與發展中國家的經濟交往中,中國曾經有過自私或導致了不良後果的行為記錄。

最後,許多美國人主要是從美中關係的地緣政治一面,來框定對“一帶一路”的解釋。隨著中國不斷向著成為世界最大經濟體邁進,它同時也被看作是越來越武斷,更願意冒險,更想疏遠美國這樣的參與者。自然,“一帶一路”會在這些亦真亦幻的想象下被評頭品足。

許多這類擔心都是合情合理的,因為中國未來的走向及其對全球經濟制度與規範的影響依然不明朗。的確,中美兩國分析人士都預見“一帶一路”具有重大地緣政治意義。但不管眼下中國或美國的戰略思想家們怎麼看,雙方都應該把“一帶一路”當作鞏固兩國合作習慣的重要手段。

基本上,現階段美中關係普遍被描述為既合作又競爭。合作領域必然為競爭領域提供某種平衡,因此,兩國都有興趣確立能夠超越零和地緣政治的事務與框架。然而近年,即使在雙邊經濟關係這種積極的領域裡,摩擦也不斷出現,給只要經濟相互依存兩國關係就可以保持穩定這種假設帶來挑戰。在日益複雜的局面下,一個亮點是美中合作擴展到了氣候變化的應對。中美在巴黎氣候大會(COP-21)氣候議程上的領導力,證明兩國有能力進行正和合作,增加真正至關重要的共同利益。

國際性可持續發展有更大潛力成為符合中美和整個國際社會利益的優先領域。“一帶一路”致力於加強通聯,提供全球公共品,改善發展中國家民生,同時為發達國家提供經濟機會。其潛在的次生好處還包括促進國際安全,加速國家能力的發展。

雖然如此,“一帶一路”正面的潛在可能性在美國卻總是得不到認可。其原因是,它被看成兩國間更大規模戰略競爭的一個要素,同時也是因為中國的解釋工作做得很差。中美兩國的政策層可以做更多事情,更明確地辨別真正競爭領域與共同利益領域,彌合認知差距,這或許成為重要信心建設的機會。

如何實現它呢?中國應該考慮幾點。首先,官員和民間倡導者必須明白,“一帶一路”所謂的“共贏”和這個倡議本身,總的來說並沒有很好地傳達給美國的聽眾。在英語中很難找到“一帶一路”全面、權威性的信息源,這可能加深了人們對“一帶一路”旨在將美國排除在外的感覺。

更重要的是,中國官員必須盡力提高貸款標準,證明“一帶一路”只是對現有國際經濟秩序成果的補充和推動,而不是對它的破壞。許多美國人擔心,中國會通過削弱發達國家,或設立一個競次的貸款標準,來挑戰現有的制度和規範。此外,“一帶一路”聚焦可持續發展和綠色能源,也會增加中國致力於打造高標準國際秩序的對外說服力,推動各國對“一帶一路”的支持,強化中國成為全球領導者的努力。

最後,中國國家和民間行動者應該充分利用美國私人部門對“一帶一路”的極大興趣,加強與這一重要群體的外聯。美國企業可以在“一帶一路”項目中發揮重要作用。在摩擦成倍增加,眾多商業團體抱怨得不到潛在機會的信息之際,它們對“一帶一路”的參與將振興雙邊商貿關係。

對美國人來說,他們應該立足現實,把“一帶一路”當成一次選擇與中國接觸的機會。不是所有“一帶一路”項目都符合美國的利益,也不是所有領域都歡迎美國的介入。盡管如此,也不能將“一帶一路”歸為簡單絕對的國與國競爭。美國決策者在評估“一帶一路”擬議項目在阿富汗或更廣泛的中亞地區對美國利益的影響時,應該保持開放心態。在某些地區或某些事務上,美中兩國利益可能有相當多的重疊,對這種重疊應該大加利用。

為有助於處理政策差異和認知隔閡,美中兩國應該共同建立專屬對話論壇,探討國際發展中的環境、勞工和人權標準問題。這種對話可以在雙邊戰略與經濟對話(S&ED)中進行,也可以在G20這樣的多邊論壇進行。兩國應通過協調發展中的優先事項,進一步建立信任。美國官方可以開發一組項目,作為“一帶一路”的融資候選,其中一些可能由於與中國利益互補而被中國官方選中。這將引導兩國確定共同利益,培養在發展中進行合作的習慣。

長期看,兩國理應讓各自在國際發展中迥異但又互補的優勢產生協同效應。中國應當認識到,在實現經濟與人的全面發展和確保政治穩定方面,美國擁有開發必要“軟”基礎設施的豐富經驗。這其中包括治理改革與治理能力、保健、教育和公民社會建設。美國應該接受基礎設施投資帶來的短期經濟影響,只要這種投資與關注治理與人的發展相契合,因為這是激發長期可持續增長內生力量所必需的。

最後,兩國都應該認識到,環境合作是近年美中合作的標誌性成果。應對氣候變化之所以成為關鍵合作領域,是因為它代表了雙方真正共同而至關重要的利益。通過擴大這些努力,包括為21世紀和未來打造一個環境可持續的全球經濟,美國和中國可以讓這種超越競爭的勢頭不斷持續,以便提供全球性公共服務。“一帶一路”可以成為完成這一任務的重要工具。

與許多重要的倡議一樣,“一帶一路”的真正影響和實際意義取決於它的實施過程,因為情況不斷變化,各方參與者和中國決策者所強調的側重點各不相同。“一帶一路”可能會加劇美中兩國間的競爭,也可以被用來促進合作,而要讓這種潛在的可能性成為現實,該倡議就必須有意識地努力為實現這一目標而經營塑造。美國人理當認清“一帶一路”的潛在戰略影響,但也要看到它所提供的可能性,不能一概拒絕或懷疑。反過來,中國應該回應美國人對“一帶一路”的擔憂,這種擔憂在許多歐洲國家、印度和其他地方同樣存在。而且這種擔憂對將來會面臨多大阻礙,對前路能否最富成效,都將是決定性的。

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