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中國大陸「一帶一路」 倡議風險分析

《展望與探索》研究員黃秋龍、黃奕維

壹、前言

中國大陸國家主席習近平在2013年提出共建「絲綢之路經濟帶」和「21世紀海上絲綢之路」的倡議(簡稱:「一帶一路」)。今(2017)年5月14日至15日,大陸在北京主辦「一帶一路國際合作高峰論壇」。論壇共有29國領袖、七十多個國際組織、來自130國超過一千五百名代表與會。成果清單主要涵蓋政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通5大類,共76大項、270多項具體成果。然而「一帶一路」倡議提出至今三年多以來,雖然吸引全球大量的關注讚許,但相關的批評也始終存在,大陸官方所公布的倡議成果,也不斷受到質疑與挑戰。包括中國歐盟商會(European Union Chamber of Commerce in China)主席Joerg Wuttke、全球風險諮詢機構Control Risks的Andrew Gilholm都表達對於「一帶一路」戰略意圖的疑問。

「一帶一路」戰略的提出,背後有著深刻的大陸境內與國際政治經濟背景因素的影響,包括大陸欲藉此突破國際貿易及美國戰略壓迫、內部發展困境,亟需「用開放倒逼改革」、內部區域發展失衡,寄望透過倡議帶動平衡等。然而該戰略是否能達到大陸官方宣稱的成果,需持續觀察,深入探討。

貳、「一帶一路」倡議風險分

一、 多國對「一帶一路」表達疑慮

「一帶一路國際合作高峰論壇」5月15日閉幕,大陸國家主席習近平稱論壇與有關各方簽署合作協議達到68個,並通過聯合公報。然而卻傳出包括法國、德國、英國、葡萄牙,以及愛沙尼亞,甚至是早前與大陸表達友好的希臘,都表明不願意簽署會議中與貿易相關的文件,西方G7國家中,除了義大利之外,均無領導人出席論壇。歐盟國家認為相關文件無法充分化解歐盟國家對於公開採購透明度,以及對社會與環境標準的擔憂。出席北京高峰會的德國經濟部長Brigitte Zypries表示,除非「一帶一路」建設立足於自由貿易、環境保護,以及公平的勞動條件立場,否則德國或其他歐盟國家,不會簽署「一帶一路」基建公報。

而美國代表不僅層級低,且格外低調。大陸稱「一帶一路」的宗旨是共建共用,但現實卻呈現:抗議、風險和拒絕。

斯里蘭卡曾經爆發過抗議的遊行;在巴基斯坦,由於「伊斯蘭國」武裝的威脅,政府在「中」巴經濟走廊地帶增加一個師的兵力。印度則是拒絕加入「一帶一路」倡議,並計劃與日本聯手推出「自由走廊(Freedom Corridor)」作為抵制。智庫Gavekal Research的資深研究員Tom Miller表示,即使大陸推動「一帶一路」的意圖是經貿,但經濟 槓桿最終也會產生地緣政治的後果。對於急於尋求經貿發展的小國而言,也許願意承擔此風險,但是包括印度及其他大國而言,更擔心的是「一帶 一路」只是大陸戰略控制的煙幕。而印尼雖然渴望大陸協助改善該國的基礎建設,但仍然認為大陸需要更好的解釋「一帶一路」的目的與企圖,以 化解地緣戰略野心的疑慮。 瑞士《新蘇黎世報》也對大陸「一帶一路」背後目的表達質疑。《印度時報》更稱「一帶一路」是大陸推出的「殖民主義事業」(a colonial enterprise)。顯示消除對地緣政治意圖的擔憂,可能是大陸讓其他國家參與這一舉措的重要難點。

二、資訊透明度不足,引起歐洲各國擔憂

大陸期望透過「一帶一路」核心基礎設施專案項目,參與歐洲港口項目與相關鐵陸配套建設。然而,卻因政策資訊透明度不足,引起當地民粹勢力反對,並影響大陸與國際社會之互信關係。包括希臘政府阻撓大陸中國遠洋集團,收購希臘最大港口比雷埃夫斯港(Piraeus);甚至,周邊國家也對該收購行動,可能影響自身港口營運而感到不安。再者,大陸還意圖從比雷埃夫斯港到匈牙利布達佩斯之間,興建「中」歐陸海快線。然而,歐盟委員會質疑其財務可行性,既展開調查,甚至認為違反歐盟關於大型交通項目,需公開招標的法律規範。尤其,歐盟國家接連舉辦大選,民粹勢力之起伏消長,都會對「一帶一路」具有針對與戰略性之投資項目,造成負面影響,侷限「一帶一路」政策的效能。歐洲對外貿易協會(Foreign Trade Association, FTA)總幹事Christian Ewert,也曾呼籲大陸應提高「一帶一路」的資訊透明度,才能讓雙方受惠。

三、沿線國家風險大,大陸企業投資挑戰多

近年來大陸企業積極走出去,「一帶一路」也成為陸企征服海外市場的重要指標,目前多數陸企對「一帶一路」沿線國家的瞭解不多,這些國家多數不是大國,也不是先進國家,貿然投資,將承擔很大的風險。而民營企業在「一帶一路」沿線發展同時要面臨三大挑戰:第一,在整個投融資體系和保險體系中,政府對國有企業和民營企業在政策上還存有偏頗;第二,民營企業的抗風險能力較差;第三,民營企業沒有發言權,這也是當下所有民營企業都會碰到的問題。

四、偏好戰略性投資項目,導致政治風險上升

據國際四大會計事業機構(資誠/香港用語:羅兵咸永道 [PriceWaterhouse Coopers PLL]、畢馬威/安侯建業 [KPMG]、安永[Ernst&Young]、德勤/勤業眾信 [Deloitte Touche Tohmatsu] 會計師事務所)營收排名第一之香港羅兵咸永道會計師事務所「一帶一路」研究報告顯示,2016年「一帶一路」核心基礎設施專案項目,包括公用事業、交通、電訊、社會、建設、能源、環境,投資總額4,013億美金(下同),較2015年增長2.1%。然而,併購總額按年同比,卻大幅度下滑48.7%,至925億元。總體2016年核心基礎設施專案項目與併購總額,雖超過4,930億元,然卻較2015年倒退14%。羅兵咸永道會計師事務所認為,總體交易金額減少,是由於平均交易金額雖增加,交易數量卻下降;原因是投資者發現「一帶一路」項目的風險大,所以寧願選擇大型項目,在較能得到當地政府的保障與補貼者,風險才會下降。主要風險仍係政治風險,尤其在遇到政府改組時,經常會導致引資速度放緩,融資成本也經常攀升,當然使得政治風險上升。再者,檢視「一帶一路」戰略性投資項目,幾乎都具有針對性,對應著擴張大陸政治影響力的戰略想定。故而,易於引起沿線國家內部爭議與強權國家之戒慎疑慮。

五、發展成果進展有限,實質收益恐打折扣

據英國《金融時報》引用大陸官方媒體的數據指出,2016年大陸對外投資增長了40%,創下新高,但是對「一帶一路」國家的投資下滑了2%,今年前三個月投資同比下降18%。《紐約時報》亦報導近年大陸為非洲基建提供極優惠的低息貸款,但條件是工程必須由大陸國企主導,技術、利潤均要由大陸公司控制,但接受資助的非洲國家卻要為此負上債務。大陸國家開發銀行和中國進出口銀行在2013年至2015年進行的一項貸款實際利用情況研究顯示,70%的海外貸款都附加了以下前提條件:至少一部分資金將用於採購大陸的設備和雇傭大陸勞動力。更加印證,這並非真正的投資,而是為陸資企業製造機會。

近年來,大陸資金外逃,大型國企效益不佳,外匯儲備下降。大陸大舉投資「一帶一路」究竟能否獲得實質的收益,持續支撐此戰略,或是當資金出現問題時,各國「一哄而散、人去樓空」,值得關注。

六、「一帶一路」項目仍存在費而不惠問題

位處非洲之角戰略要衝之衣索比亞,近年積極參與「一帶一路」倡議。大陸曾於2015年9月,在該國首都阿的斯阿貝巴(Addis Ababa),耗資4.75億興建完成34公里輕軌運輸系統。然而,該系統卻不切實用,不僅幾乎有三分之ㄧ設施處於維修狀態,而且系統覆蓋面不足、搭乘動線不便又非常擁塞;甚至,因未能與公共巴士動線相互融合,導致交通更加堵塞,讓輕軌系統管理乏善可陳。當地人士以為,大陸興建輕軌運輸系統,或出於增加政治影響力之考量;然而,居民對該系統之不滿與抱怨,已直接對大陸國際形象造成負面影響。

「一帶一路」項目仍存在費而不惠或半途而廢之問題,相關問題屢見不鮮:包括緬甸水電站、西伯利亞天然氣管線等案已停擺,更值得注意的是,具有針對與戰略性之投資項目,例如大陸最引以為自豪的高速鐵路建設外交,其失敗率也最高。除原與墨西哥、泰國、委瑞內拉、美國、蒙古發展之高鐵項目陸續流產,即使幾經波折所承接之印尼「雅萬(雅加達到萬隆)高鐵」,也因與日本競標被迫降價到幾乎無利可圖。由於,該等項目幾乎都由大陸中國鐵路總公司承運,以該公司負債高達近五兆人民幣、註冊資本過高、盈利低下等情況看來,「一帶一路」高鐵外交效能顯難保樂觀。

七、大量投資不穩定國家,恐使大陸深陷危機

「一帶一路」倡議要能成功,需要謹慎和強大的政治監督。大陸雖然清楚表明尊重支持「一帶一路」沿線國家的主權。然而在實際情況中,一旦投入大量資金,當面對投資所在國可能威脅專案存亡和償付能力的國內政治衝突時,投資國很難繼續保持中立超然的態度。大陸政府和大陸企業的投資,使大陸成為全球大多數不穩定國家的最大海外投資者。「一帶一路」倡議可能加劇這種風險。大陸能否採取大量政治和外交技巧來應對這些投資可能面臨的挑戰,值得關注。

參、結語

美國智庫Peterson Institute for International Economics曾指出,「一帶一路」倡議如果取得成功,則將把歐亞地區重新確立為全球最大的經濟市場,甚至可能改變以美元主導的世界金融體系。然而,大陸中國社科院亞太與全球戰略研究院首席研究員許利平,早在2015年就曾經表示「一帶一路」存在三大困境與四大風險,其中三大困境分別是:心理困境(鄰國對大陸崛起的心理恐懼)、領土爭端(與周邊國家的領土爭議逐漸浮上台面)、發展困境(大陸與周邊國家在經貿發展與產業結構上存在競爭的關係)。而四大風險則是戰略風險(大國的阻撓)、安全風險(「一帶一路」沿線國家政治社會多不穩定)、經濟風險(許多計畫可能因資金短缺或全球景氣而停滯)和人文風險(沿線國家風土文化差異大,容易引起爭端)。目前看來,相關的風險與困境依然存在,大陸能否藉由此倡議成為全球經貿及秩序的領導者,亦或是成為發展的掣肘,仍須時間證明。

原文刊載於法務部調查局月刊《展望與探索》第15卷第9期(中華民國106年9月),請按此閱覽原文

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