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中國對外援助機構背後的邏輯

非洲製造倡議(Made in Africa Initiative)首席經濟學家程誠

自上世紀70年代末推行改革開放以來,中國已成功讓7億人口擺脫了絕對貧困。四十多年來,中國已經從國外援助的主要受援國轉變爲“南營”(Global South)發展中國家投資和發展資源的重要提供者。中國提供發展援助的方法,在很多方面與經濟合作與發展組織(OECD)制定的政府開發援助(ODA)的現行標準有所不同。儘管方法各异,但目的都是爲了改善發展中國家的經濟效益和社會福利制度,同時也符合援助國的國家利益。

中國在對外援助計劃上的改革一直是持續而漸進的,其趨勢與中國整體的改革開放一致,並延續至今。大約一年前的2018年4月,中國政府組建了國家國際發展合作署(CIDCA),至今仍在持續改革其發展援助的模式。該合作署肩負崇高的目標,但短期內必定會受到關於該機構如何融入中國現有的對外援助體系這一持續性問題的影響。畢竟,中國幾十年來一直在提供對外援助,而且自本世紀初以來,中國國際發展界也一直呼籲成立一個雙邊援助機構。研究中國對外援助的歷史以及合作署成立背後的邏輯,有助於我們理解該合作署的地位以及它將發揮的作用。

中國對外援助的發展

在目前的體制下,中國向鄰國輸送資源的做法可以追溯到上世紀50年代,儘管其中一些援助並不完全符合政府開發援助(ODA)的現代定義。面對美國在亞洲推行的牽制措施和對外援助計劃的重重壓力,中國於上世紀50年代初期啓動了自己的對外援助計劃,其中包括對朝鮮和越南提供軍事和糧食援助,以支持這兩個國家分別對抗美國和法國的軍事力量。

中國的對外援助逐步圍繞一系列强調受援國主權和互惠互利的原則來推行。1964年,在訪問加納共和國首都阿克拉期間,時任中國總理的周恩來提出了一套正式的理念,現今被稱爲指導對外援助的“八項原則”。這些原則仍構成中國外交的主要原則,包括主權獨立、不干涉別國內政和平等合作等概念。與此同時,中國還參與了一系列所謂的“支票簿外交”(checkbook diplomacy),與台灣爭奪外交認可,爲許多非洲國家和其他地區的大型援助項目提供資金,例如連接坦桑尼亞和贊比亞的坦贊鐵路項目(TAZARA Railway)[1]。這些支出給中國的經濟帶來了沉重的負擔,致使一些外國批評家指責中國只支持社會主義國家。到文化大革命結束時,大型對外援助項目已經成爲毛澤東主席政策遺産的一部分:從1971年到1975年,對外援助佔政府總支出的5.9%,在1973年這一支出佔比達到峰值——6.9%[2]。

隨著20世紀70年代末開始推行改革開放以來,中國開始逐步調整對外援助計劃。1979年中美建立外交關係後,中國領導人對於與台灣爭奪國際支持的關注度下降。因此,中國停止提供新的援助項目,而是致力於維護其在“南營”已經建立的項目。

這一趨勢一直持續到上世紀90年代中期,中國開始改革負責管理對外援助的機構。當時,中國政府建立了對外援助部際協調系統,涉及一系列國家機關,包括商務部、外交部、國家外匯管理局、教育部和農業部等。更爲重要的是,1994年成立了兩家新的政策性銀行,即中國進出口銀行和中國國家開發銀行。中國政府開始宣布,其對外援助旨在謀求共同發展,而不只是向受援國提供單向福利。這兩家銀行逐漸成爲中國對外援助和發展融資的支柱。2000年,中國舉辦了首届中非合作論壇,其對外援助計劃開始引起國際關注。這是一個新的多邊論壇,很快就開始成爲中國與其非洲合作夥伴之間合作的主要平台。

2013年末,在習近平主席的領導下,中國提出了“一帶一路”倡議,重申了其爲其他國家重大基礎設施項目提供融資的承諾。該倡議很快成爲中國整體外交政策的重要組成部分,並開啓了中國對外援助計劃的又一輪改革。這些新近改革旨在實現多個目標。首先,這些變革旨在通過整頓中國的對外援助體系來提高中國對外援助的效率和效力。其次,針對外界批評中國將商業貸款與發展援助混爲一談的論調,中國政府打算將對外援助與商業融資方案區分開來。最後,中國似乎希望將農業、公共衛生和教育等領域更大範圍的具有社會意識的發展項目納入其對外援助項目組合和“一帶一路”倡議中。

建立國家國際發展合作署的原因

在這一精神的指導下,自2015年底以來,中國中央人民政府已經發布多項新法規和反腐措施,並要求對其海外援助項目實施嚴格的盡職調查,從而鞏固對中國援助項目組合的監測和管理機制。作爲這一進程的一部分,2018年3月,中國决定建立一個雙邊援助機構,即國家國際發展合作署,從而對其對外援助管理系統進行結構重組。

成立新機構背後的邏輯不難理解。隨著中國在發展援助上的支出顯著增長,許多新的參與者出現了。“一帶一路”倡議的提出使得中國的相關援助行動更加複雜;原有的援助協調系統已經無法管理中國的發展援助活動且提高活動效率。隨著中國成爲全球主要的援助國,世界各地的媒體都在密切關注中國在發展中國家的行爲。有鑒於此,設立一個統一的機構來協調發展援助也就順理成章了。

首先,國家國際發展合作署可將中國的對外援助與更商業化的資金流動區分開來。自本世紀初以來,老牌援助國就開始質疑中國對非洲等地區的援助是否符合經合組織發展援助概念的標準。中國政府已經發布的兩份官方文件(2011年版和2014年版的《中國的對外援助》白皮書)指出,大部分有問題的資金流動從未納入官方對外援助預算。但隨著時間的推移,類似批評越來越多。一些觀察家指責中國是“流氓援助國”,實行新殖民主義和“債務陷阱外交”。除了缺乏透明度外,這些批評家指責中國的另一個原因是這些資金流動是由中國商務部監控的。而該部的宗旨應是促進貿易和投資,而非幫助其他國家的發展。新成立的國家國際發展合作署將負責管理優惠性質的資金流動(或符合政府開發援助標準的部分),例如贈與、無息貸款和優惠貸款。同時,商業融資安排如優惠買方信貸和用於發展目的的股權投資(來自投資基金,如中國國家開發銀行旗下的中非發展基金,和中國進出口銀行旗下的中非産能合作基金)仍由中國商務部監管。中國希望,如果能更好地區分不同的融資工具,並更清晰地展示發展援助實踐,其對外援助項目的聲譽能够得以提高。

其次,國家國際發展合作署將努力成爲中國對外援助體系核心的統一者角色。此前,中國依靠幾個部委和政策性銀行之間的協調系統,而非一個單一的機構來監管援助項目組合。不出所料,這些參與者的利益和目標並不總是一致,因而削弱了中國海外援助工作的效率和效力。隨著中國的援助預算在2003年至2015年間以每年大約14%的速度增長,發揮協調功能對國家國際發展合作署來說將是非常重要的。可以理解,參與這一政策過程的所有部委都希望獲得更大份額的援助資金。一個專門負責對外援助的統一機構將致力於緩解這些相互競爭的部委之間的緊張關係,並提高中國援助計劃的成效。

新成立的國家國際發展合作署的另一項職能是推動“一帶一路”倡議的發展。爲支持“一帶一路”倡議,已經成立了新的機構以及雙邊與多邊發展金融機構,因此,該倡議對中國的對外援助計劃提出了極大的挑戰。原有的政策協調體系無法在許多新參與者加入後有效運作,如金磚國家新開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金以及其他目標更具針對性的實體。國家國際發展合作署成立後,在理論上,所有上述機構的純粹援助項目將只由一個機構來統一管理。

最後,國家國際發展合作署將致力於加强有關中國對外援助的研究和政策建議。與許多西方國家相比,中國對國際發展研究的投入不足,僅有少數高校和機構在研究該課題。從事援助相關工作的政府官員的人數幾乎跟不上中國援助相關支出的增長。大多數傳統的援助國通常借助雙邊援助機構,如美國國際開發署、日本國際協力機構和英國國際發展部,因此培養了較强的研究與援助相關的廣泛課題的能力。相比之下,中國政府對援助相關活動的研究能力則相對有限,特別是在實地項目實施方面。僅由經濟商務參贊處(國內商務部代表)的一兩個人來負責中國所有的發展項目是不可能的。一個具有强大對外援助研究能力的統一機構能够幫助中央政府選擇支持哪個項目,從而提高效率。

設定切合實際的期望值

國家國際發展合作署直屬中國最高行政機構國務院,是對外交部和商務部對外援助部門的整合。雖然這一機構的組建是一項鼓舞人心的發展,但對其短期內的期望值不宜過高。這點很重要,因爲作爲副部級單位的國家國際發展合作署的執行能力可能有限。第一,可能難以擴大國家國際發展合作署的工作人員規模。沒有足够的資源,該機構可能難以完全履行其管理和研究職責。第二,對於一個副部級機構而言,在教育部、衛生部、農業農村部等部委之間協調其外援項目將是一項挑戰。第三,一些由中央政府領導的國有企業在行政和官員指揮系統中相當於副部級,國家國際發展合作署在監督和監管這些企業時可能會面臨困難。

因此,儘管國家國際發展合作署背後的邏輯相當清晰,但是這個中國對外援助體系中的新機構的實際效果仍有待觀察。成立國家國際發展合作署,是中國努力改革對外援助的初步舉措,這是一顆“定心丸”。但隨著時間的推移,該新機構需要采取更多措施和方法來保障履行其預期職能。

 

程誠是“非洲製造倡議”(Made in Africa Initiative)的首席經濟學家。該國際非政府組織僅在非洲活動,致力於彙集傳統和新興援助國的努力,實現非洲的工業化。

本文是清華–卡內基全球政策中心主辦的中國國際發展援助研討會系列文章的一部分。感謝洛克菲勒基金會(Roackefeller Foundation)對此次研討會的支持。作者感謝艾明·阿蘇曼揚(Armine Arumanyan)爲本文的研究提供的幫助。

註釋
[1]  TAZARA 指的是坦贊鐵路,連接達累斯薩拉姆和卡皮裏姆波希。這條1860公里長的鐵路建於1970年至1976年間,是中國對外援助的一個重大項目。
[2]  石林,《當代中國的對外經濟合作》(中國社會科學出版社,北京,1989年),68。
 

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