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作為制度發展催化劑的一帶一路倡議:以印度尼西亞、馬來西亞和緬甸為例

香港科技大學新興市場研究所博士後研究員安吉拉

摘要: 

  • 一帶一路倡議已經產生了制度上的反應,東南亞各沿線國家的政策能力得到了提升。
  • 東南亞各國的絕大部分努力集中在建立指導和談判項目的政策框架上,而對於加強項目的管理和監測能力、並向民間社會提供更大的發言權則關注較少。然而,後者對於確保項目的可持續性可能更為重要。
  • 一帶一路計劃的可持續性對中國和沿線國家都有利。因此,中方也應該加強盡職調查,以確保這些項目不會對沿線國家造成不可持續發展的不良後果。

議題

關於中國一帶一路倡議(BRI)的許多說法都是兩極分化並缺乏經驗基礎的。最重要的是,這些分析往往忽視了沿線各國機構在一帶一路項目中談判、選擇、管理和監測的作用。中國的一帶一路倡議為沿線各國提供了一系列與中國接觸、吸引中國資金和技術的選擇方案。一方面,中國國有企業和銀行提供資源,另一方面,沿線各國根據自己的需要和發展框架來使用這些資源。

人們普遍認為,制度的優劣是吸引外國直接投資(FDI)的極為重要的決定因素。對一帶一路持批評態度的人士經常指出,如果把矛頭對準制度和法治薄弱的發展中國家,一帶一路可能會導致腐敗加劇以及基礎設施建設項目計劃不周。實際上,如果沒有來自國家和企業的適當治理和監督,一帶一路還可能導致環境惡化、不良的健康和社會問題激增。例如,中國已成為全球最大的燃煤電廠融資來源。這不僅將會使這些國家在未來大量依賴化石燃料,還將導致污染物和碳排放量不斷增加,而這些排放將損害人口健康,並加劇氣候變化。當然,這些投資只能應沿線國家政府的要求或征得沿線國家政府的同意,沿線國家政府的投資優先考慮短期增長目標,並可能受到採礦部門尋租機會的影響。

但是,一帶一路倡議是否能成為制度發展的催化劑呢?是否有證據表明,一帶一路沿線國家能夠通過其機構,通過引入新的制度和政策框架,利用一帶一路促進可持續發展和增長?如果積極推進,一帶一路將成為一個改善國家商業環境、通過將基礎設施和其他投資引導到欠發達地區以平衡發展、為國家引進新技術、以及創造新的就業和知識技能的工具。

最後,這一倡議的發展效益在很大程度上取決於雙方主要實施者(政府和企業)的行為和機構。

評估

為調查一帶一路建設實施情況,我們先後赴印度尼西亞、馬來西亞、緬甸等國進行五次實地調研,採訪政策制定者、企業高管和商會領導。採訪顯示,這三個國家都制定了新的政策框架,旨在利用中國的資本和技術支持各自的發展議程。印度尼西亞和馬來西亞也在各自的投資促進或協調機構內設立了專門的中國辦事處,緬甸也設立了由昂山素季(Daw Aung Sang Suu Kyi)本人領導的一帶一路委員會。一些政府還制定了新的法規或者改進了現有機制,以吸引更多的外國直接投資(FDI)。在如此短的時間內,一帶一路又調動了大量國有資本,推動各國提高投資效率,提高足夠的制度和政策能力以吸引、管理和監督大型項目。與此同時,在發展促進可持續發展成果並反映全體利益相關方關切的治理體系方面,每個國家仍面臨制度性挑戰。

印度尼西亞

印度尼西亞的例子展示了沿線各國對一帶一路倡議的最積極主動的態度和方式。儘管存在強烈的反華情緒,但維多多(Widodo)總統沿用前任總統的政策並繼續爭取中長期的中國投資以實現國家發展目標。2014年,他推出了全球海上支點計劃(GMF),該計劃在很多方面映照了中國的海上絲綢之路。2017年,他公佈了一項計劃,要將中國以及隨後其他國家的投資引向到印度尼西亞的四個省份:北加里曼丹省(North Kalimantan),北蘇拉威西省(North Sulawesi),北蘇門答臘省(Sumatra)和巴厘島(Bali),其目的是增加這些相對欠發達地區的基礎設施和外國直接投資,並將它們與印度尼西亞其他地區連接起來,改善陸地和海上連通性。

印度尼西亞政府也開始進行相當大的體制改革。海事協調部的成立是為了監督全球海上支點計劃(GMF)的實施,並領導相關雙邊談判和項目,與中國國家發展和改革委員會進行內部和外部協調。印尼投資協調委員會(BKPM)新成立的中國辦事處,由一名在印尼生活了20多年的中國僑民負責,BKPM向潛在的中國投資者推介印尼,並向現有企業解釋所有與投資相關的監管規定。為改善營商環境並加快投資實現的步伐,印尼政府機構實施了多項改革,例如通過諮詢越來越多的中國企業升級在線單一提交營業執照申請。

雖然印度尼西亞的政策能力和體制改革最令人印象深刻,然而迄今為止一帶一路促成的最大交易都是礦產資源的開採和開發。盡管這些投資提高了能源產能(儘管使用化石燃料),增加了附加值出口,但最近的一份報告顯示,地方和高層政界人士對採礦業存在高度的尋租行為。因此,儘管維多多(Widodo)開展了反腐運動,但強大的利益集團和家族仍然主導著這個國家,賄賂現象仍遠未根除。此外,政府對當地環保組織的態度越來越強硬,讓它們無法參與磋商談判。

馬來西亞

馬來西亞作為一個非常典型的例子說明如果管理不善,政府可以毫無成效地利用一帶一路相關的資本。在總理納吉布•拉紮克(Najib Razak, 2009-2018)的政府政策下,中國支持的項目經常在閉門會議上進行談判,這些項目只需受到最低程度的審查。後來的調查曝光了其中的一些交易,比如連接婆羅洲(Borneo)與馬來西亞半島的TSGP油氣管道,以及馬來西亞石油天然氣公司(MPP)的馬六甲-柔佛(Malacca-Johor)管道,據說它們被用來支付馬來西亞戰略發展基金1MDB即將到期的債務。該基金挪用公款被揭露為現代史上最大的貪腐醜聞之一,引發了一場反對納吉布(Najib)腐敗政權的積極動員,最終導致了他的下台。他的對手馬哈蒂爾·穆罕默德博士(Dr. Mahathir Mohamad)的回歸,見證了馬來西亞歷史上反對派聯盟第一次走向勝利。新一屆政府仍然支持一帶一路建設,但承諾將採取更加透明和謹慎的方式,取消並重新談判成本過高的項目。

中國企業在馬來西亞各州進行「激勵性採購」的趨勢,正推動馬來西亞聯邦政府實施更嚴格的透明度要求,加強對外國直接投資審批過程的監督,並重新起草投資激勵措施。這一轉變使馬來西亞更加重視本地化,並將高科技投資放在優先位置,以促進馬來西亞發展成為東南亞的數字和自動化中心之一。此外,馬來西亞越來越多地拒絕與污染行業有關的投資,同時實施更嚴格的環境要求,並為綠色外國直接投資提供激勵。馬來西亞國際貿易投資部(MITI)在馬中簽署一帶一路諒解備忘錄後成立了一帶一路國家秘書處(BRINS)。2019年,一帶一路倡議國家秘書處更名為「中國部」,以更好地反映一帶一路建設工作,該部門也處理其他非一帶一路倡議的相關雙邊事務。

緬甸

緬甸是東南亞最不發達的國家之一,持續不斷的人道主義危機不僅損害了該國的國際聲譽,也損害了政府有效運作的能力,使得緬甸一度處於不穩定狀態。近年來,圍繞密松大壩的激烈爭論使中緬長期建立的外交關係降至冰點。建設密松大壩動員了數千人,他們反對中國電力公司將要建設的一個大型水電項目可能對環境造成的破壞。此案還為該地區其他民間社會主導的反對大型水電大壩的環保運動樹立了先例。不過,中國在緬投資勢必會繼續增加。上一屆一帶一路國際合作高峰論壇結束後,中緬兩國政府恢復合作,並簽署了關於推進中緬經濟走廊(CMEC)建設的諒解備忘錄。緬甸政府要求中國同意三個符合該國的可持續發展計劃的基本條件,即中國必須允許緬甸從國際機構尋求融資、邀請其他投標者、以及擁有擬議的項目可以繼續進行的最終決定權。中方提出「中緬經濟走廊」建設38個項目,緬甸已批准其中9個項目,目前正在由相關部門進行審查。2018年11月,緬甸還簽署了若開邦(Kyaukphyu)深港和經濟特區(SEZ)發展框架協議,第一階段將吸引中國投資13億美元。

緬甸成立一帶一路建設指導委員會,由國務委員昂山素季(Daw Aung San Suu Kyi)擔任主席,推動一帶一路建設與國家規劃、政策和內部程序對接。該委員會由18名聯盟部長、5名首席部長、外交常務秘書長和內比都委員會主席組成。與此同時,投資相關部門的機構重組正在進行中,目前正在設立PPP(公私夥伴關係)辦公室,以處理即將出現的協調國家或地方政府參與的大型項目的任務。然而,緬甸軍政府的強大權力,以及他們與爭取更多獨立或分裂國家的獨立軍隊之間複雜的關係,正在削弱緬甸的治理能力。緬甸政府正陷於這種內部鬥爭之中,如果羅興亞(Rohingya)危機得不到解決,緬甸可能會受到國際制裁。緬甸政府正試圖緩慢推進中緬經濟走廊(CMEC)的合作,通過亟需的互聯互通促進經濟增長。然而,缺乏透明度是緬甸活躍的民間社會團體的抱怨重點,因為政府向公眾披露的即將實施的一帶一路項目的細節極為有限。儘管眾所周知,昂山素季這位國務委員善於利用國際輿論,但是她與習近平主席的一對一閉門會議引起了人們的懷疑,而權力集中和缺乏與地方民間社會的接觸也可能會使一帶一路項目在未來充滿挑戰。

建議

本研究表明,各國正在建立本土的一帶一路政策框架和制度,為一帶一路倡議指導下的大型項目和外國直接投資的機遇做準備。投資的增加,以及中國企業遊說地方政府以接受更優惠條件的趨勢,正在促使政府改革投資過程、實現審批權力集中化。此外,各國政府也在通過與商業協會和大型外國投資者諮詢磋商,通過提高許可證和審批程序的效率,努力改善商業環境。

在印度尼西亞和緬甸,政府主要建立體制結構和程序,對大型投資項目的選擇和規劃階段進行優化設計。它們為談判建立了框架,並將投資引向具體的工業或地理區域。然而,沿線國家也應優先加強其管理和監測機制,同時制定適當的規章制度,特別是在三個領域:透明度和腐敗、環境可持續性以及社會可持續性(即,本土化和技能轉移)。印度尼西亞在本土化和技能轉讓方面做得很好,而馬來西亞則把環境可持續性和透明度機制列為優先事項。緬甸仍處於早期階段,但已將環境和社會目標的優先次序制度化。

實現一帶一路建設可持續效益最大化,需要沿線國家和中國共同努力。制度建設將帶來更有力的制度和更好的政策,最終有利於中國實現一帶一路積極成果的最大化。然而,制度變革需要時間,在地方治理仍不完善的情況下,中國政府官員和投資者應加強自身的盡職調查,避免造成不可持續的後果。如果中國真的想實現可持續發展的一帶一路倡議,就不應該採取「先污染後治理」的經濟發展模式,也不應該將這種模式複製到其他國家。如果遏制腐敗和推廣綠色技術現在是中國的優先任務,那麼中國企業應該在國外遵守同樣的標準,並努力達到國際標準。同樣,如果中國真的想成為一個國際公認的領導者,促進人與人之間的聯繫,那麼採取更透明的方式,開啟有意義的對話,尊重其他國家和民族,也應該是一個優先考慮的事項。

 

原文刊載於香港科大新興市場研究所《領思 - 新興市場研究簡報》2019年9月第30號,請按此閱覽原文

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