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創新發展合作,促進結構轉型

北京大學新結構經濟學研究中心助理教授、執行副主任徐佳君

新組建的國家國際發展合作署將有助於增强中國的國際領導角色,促進“一帶一路”及其他發展中國家的結構轉型。

一年前,中國政府於2018年3月宣布成立國家國際發展合作署,由國務院直接領導。國家國際發展合作署將在協調中國的對外援助政策和操作方面發揮核心作用,這些職責過去由商務部和外交部等多個國家部門共同承擔。除統籌協調政府的援外工作之外,該署也能幫助中國調整國際發展戰略,爲“一帶一路”倡議提供支持。

這個新機構將直接沿用經合組織發展援助委員會所倡導的國際援助最佳實踐,還是能根據中國自己的發展經驗,進一步創新現有的發展合作方式?它將如何履行自己的明確職能,助力中國的援外事務,以更好地服務於“一帶一路”布局?本文將從新結構經濟學的角度出發,探討這個新機構該如何爲發展合作作出創新性貢獻。

新結構經濟學由經濟學家林毅夫提出,是一種反思發展政策的理論框架。[i]新結構經濟學分析的出發點是要素禀賦,即一個經濟體在某一時點所擁有的資本。下一步,它會分析經濟體的潜在比較優勢(獲得成功的潜力),及其相應的軟硬基礎設施是否足够滿足其産業需求。這種“新”結構經濟學有別於舊的結構學說。舊結構經濟學過分强調國家干預,比如進口替代工業化。

與主流的發展理論相比,新結構經濟學在至少兩個方面表現出了新特徵。首先,它超越了基本需求方法,在幫助發展中國家克服中低收入陷阱的過程中更加重視結構轉型。其次,它批評了自由市場理論,提出政府需在减輕經濟結構轉型約束方面發揮促進作用。這種新視角有助於探索兩個基本的發展問題:援助的目的是什麽,以及如何更好地實現發展目標。

將結構轉型作爲核心目標

國家國際發展合作署應考慮將結構轉型作爲核心目標,原因有三。

第一,經濟結構轉型是聯合國“可持續發展目標”的核心內容,而“可持續發展目標”是“千年發展目標”的有機後續。其中目標8指出,各國應“促進持久、包容和可持續經濟增長,促進充分的生産性就業和人人有體面工作”。目標9進一步指出,各國應“建造具備抵禦灾害能力的基礎設施,促進具有包容性的可持續工業化,推動創新”。通過爲旨在實現這些目標的項目提供發展援助,中國可以更好地協調與其他國家的對外援助,共同實現“可持續發展目標”。

第二,中國近期的發展經驗表明,經濟結構轉型是幫助6億多人口脫貧的根本動力。雖然盛行的基本需求方法是20世紀80年代解决經濟結構調整問題的一劑良藥,但近年來這只鐘擺已回擺得太遠,回避了提高生産率、實現産業結構多樣化和提升全球價值鏈等基本挑戰。僅靠經濟增長可能不會自動改善所有人口的福利,但經濟轉型却是大規模自主化减貧的必要條件(即使仍不充分)。

第三,通過“一帶一路”促進其他發展中國家結構轉型,有助於强化一種觀點:中國的崛起不是一種威脅,而是各國共同提升全球價值鏈的機會之窗。許多發展中國家正在遭受過早去工業化或資源詛咒的影響。許多參與“一帶一路”的國家及其他發展中國家面臨的主要挑戰是促進包容性和實現公平結構轉型,爲它們不斷增長的人口提供就業機會。隨著中國工人平均工資水平的上漲和國家産業結構的不斷發展,輕工製造企業正在失去比較優勢,可能遷至工資更低的發展中國家。

當然,優先考慮結構轉型,幷不意味著在運營層面放弃爲人們的基本需求或人道主義援助提供支持的發展項目。然而,將結構轉型作爲國家國際發展合作署的核心目標,中國便有機會在推進國際發展議程中發揮領導作用。

公共企業和長期發展資本

如果結構轉型是一個理想目標,那麽發展機構應在實現這一目標方面發揮什麽作用?從新結構經濟學的角度來看,政府需要通過識別和减輕約束來發揮促進作用。進行經濟轉型時,許多發展中國家所面臨的一個突出約束是基礎設施建設缺乏長期資金。基礎設施資金不足的部分原因在於過分强調了基本需求方法,這種方法低估了經濟增長的重要性,而經濟增長是可持續和大規模脫貧的源動力。重視社會部門,便會造成基礎設施資金的减少。有人認爲自由市場會自動將資金引流至所需領域,這被證明是一種妄想。實際上,資本市場幾乎只會關注短期業績,而無法克服長期融資所固有的高風險的問題。這樣一來,發展中國家便會面臨嚴峻的基礎設施差距,經濟轉型潜力便會遭到嚴重束縛。

與此同時,許多發達國家的援助機構也無法爲結構轉型提供潜在資本。這些援助機構希望快速取得非常明顯的業績,比如提高小學入學率或消滅傳染病——這些容易得到捐助國國內民衆的支持。儘管爲這些教育和健康事業提供支持大有裨益,且有助於增强發展中國家的人力資本,爲結構轉型奠定基礎,却不能爲基礎設施發展提供急需的長期資金。

爲克服這種短期主義的危險,中國新成立的國家國際發展合作署需扮演公共企業家的角色,具備兩個明顯特徵:目光長遠,以及面對不確定性和風險時采取果斷行動。

首先,要從長遠角度看待國際發展,這一點非常重要。儘管生産率相對較低的傳統經濟正在以前所未有的步伐邁向生産率相對較高的現代經濟,但整個過程至少需要一代人的時間。按照宏偉願景進行規劃對於整合公共資源(與私人資源協調一致)、實現這一願景至關重要。

其次,要克服超出私營部門能力的風險,這一點至關重要。爲了提升價值鏈,先行者必須承擔風險、克服誤解甚至破滅的風險,幷承擔嘗試失敗的損失。預計該議程下的大規模轉型具有過程複雜、規模龐大和時間漫長的特徵。在最初的孵化或起跳階段,這種長遠目光往往超出了私企從業者的視野,他們的行動常會受到中短期業績目標的制約。公共企業家通過爲價值創造培育有利條件,對於克服缺乏自信和無所作爲至關重要。

在執行層面,在國務院的直接領導下,國家國際發展合作署應有權協調各部委和金融機構的各種金融工具,包括補貼、優惠貸款、股權投資擔保和保險等。這個新機構應在中國的發展融資機構之間打造一種協同效應,這些融資機構包括國家開發銀行、中國進出口銀行以及最近設立的發展基金——其中包括絲路基金和中非産能合作基金,其投資組合要比援助預算大得多。此外,援外也有助於孵化可融資項目,繼而推動私人資本所有者和機構投資者的參與。

簡而言之,新結構經濟學的主張表明,新組建的國家國際發展合作署將有助於增强中國的國際領導角色,促進“一帶一路”及其他發展中國家的結構轉型。

徐佳君是北京大學新結構經濟學研究中心助理教授、執行副主任。她曾在聯合國和世界銀行工作,現擔任經濟結構轉型全球研究聯盟秘書長。

本文源自清華-卡內基全球政策中心舉辦的中國國際發展援助研討會系列成果。中心對洛克菲勒基金會對這一研討會的大力支持表示感謝。

本出版物根據作者參與的北京大學管理科學數據中心(2017KEY06)和國家社會科學基金研究項目(17BJL124)撰寫而成。

註釋
[i] 林毅夫,《新結構經濟學:反思經濟發展與政策的理論框架》(華盛頓特區:世界銀行,2012年)。

 

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