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“海上絲綢之路”的機遇與挑戰

盧西奧•布蘭科•皮特洛三世 (菲律賓德拉薩大學助理教授講師)

互聯互通是中國和東南亞的共同利益,“海上絲綢之路”正是為達成這一目標而不斷努力的體現。陸地和海上聯通對貿易與安全至關重要。為數眾多的東盟內部、東盟與中國之間有關互聯互通的會談、協議和承諾,都說明它的重要性。緬甸、老撾和越南與中國陸地接壤,越南、柬埔寨、泰國、馬來西亞、印尼、汶萊和菲律賓是南海沿岸國家,毗鄰泰國灣。東盟對華貿易發展迅速,預計將從2014年的3665億美元增加到2020年的1萬億美元,而互聯互通將是實現這一目標的關鍵。此外,地理上的接近使(毒品、武器、人口和水貨的)販運走私和(過度捕撈、海盜、氣候變化對糧食和生存安全的不利影響等)地區公共事務管理的漏洞增加。這些地理風險凸顯了雙方互聯互通的特點,那就是推動雙向貿易和商務、旅遊、人文交流,攜手應對共同關心的問題。

東南亞對中國周邊外交至關重要。所以對中國外交政策來說,管理和解決地區關切,如南海爭端,始終是一個挑戰。中國不斷增加在南海的存在和力量投射,使海上軍事強國擔心其海空軍在這一戰略航道長期享有的航行飛越自由被剝奪。而且,中國對外威脅的日益增加,迫使處於軍事劣勢的沿岸國家為對抗或阻止中國在有爭議海域的挑釁行為而擴大與域外強國的安全合作。地理上連接中國與東南亞沿海各國的海洋,成為領土爭奪和海洋權利聲索的對象,使域外大國的介入進一步複雜化。然而,儘管存在爭議,(陸地與海洋的)毗鄰實際上可以用來促進互利關係,這正是改善關係、保持地區和平與秩序的基礎。“海上絲綢之路”在這方面大有可為。

2013年,中國國家主席習近平在印尼議會的演講中提出構建21世紀“海上絲綢之路”。它是連接中國與歐亞、中東和非洲的更廣的“一帶一路”倡議的海上部分,表明中國有濃厚興趣加強加快與東南亞國家的全方位互聯互通,包括在海洋領域。選擇在印尼這個區域領導性、戰略上連接太平洋和印度洋的國家正式宣佈“海上絲綢之路”,表明中國對東南亞地區和海上互聯互通的高度重視。

有中國對地區互聯互通的宣導以及東南亞國家的支持,人們可能期待出現更好的良機。“海上絲綢之路”可以錨定以往眾多雙邊和地區的互聯互通草案、建議、協議(如2004年的“運輸合作諒解備忘錄”、2007年的“東盟-中國海上運輸協議”,及其他姊妹港口協議)和經濟聯繫(如海關程式協調),進而獲得整個地區的回應。2003年,菲律賓推出“強大的共和國海上公路計畫”,意圖貫通這個島國的汽車擺渡和公路。2014年,印尼提出成為“海洋軸心/支點”的構想,它包含五大支柱:海洋文化、資源、聯通、外交和成為兩洋戰略橋樑。在東南亞大陸,也有一系列連接東盟與中國的鐵路公路建議(如新加坡至昆明鐵路)。從這個有利角度來說,“海上絲綢之路”恰與該地區的聯通意願吻合。

有幾個因素會使“海上絲綢之路”加強互聯互通的成功機會提高。其中包括:

1)“海上絲綢之路”的靈活性。它可以容納所有類型互聯互通專案,除實物基礎設施外,與一些誤解相反的是,它還超越“海上”這一概念;

2)中國展示出的金融能力(2015年成為資本淨輸出國)、技術和基礎設施能力(世界最大水壩、第一輛磁懸浮列車、最長的高鐵運輸網、最高的橋樑、海拔最高的鐵路線);

3)巨大的地區基礎設施融資缺口;

4)強大的地區支援(所有10個東盟成員都是亞投行意向創始成員,亞投行與絲綢之路基金同為“一帶一路”的主要融資機構;

5)全球性燃料和基建原材料價格低企。中國占世界鋼鐵產量的50%,占水泥產量的60%,這也是為什麼中國承包商能夠在海外基礎設施項目競標中擊敗外國同行。

其他一些進展也利好“海上絲綢之路”。如中國在地區基礎設施市場日益擴張,亞投行與現有多邊發展銀行(世界銀行、歐洲復興開發銀行、亞洲開發銀行)逐漸聯合融資。這些項目的穩步推進,中國與接受方和東道國的良好工作關係,亞投行與其他主要國際貸款機構維持的互補及夥伴關係,都將提升“海上絲綢之路”的成功率。“海上絲綢之路”和更廣的“一帶一路”的物質成分(如土地、天空、海洋、能源、互聯網和電信)似乎得到更多關注,但實際上它的覆蓋面更廣,包括了農業、林業、漁業、金融一體化、貿易便利化、電子商務等領域的合作,以及設立經濟區。事實上,落實“海上絲綢之路”不能只看亞投行的融資專案,也要看中國進出口銀行、中國國家開發銀行和中投公司等國家政策銀行和主權財富基金的融資專案。

“海上絲綢之路”改變了中國投資格局,證明分歧未必阻礙投資。它推動了中國投資的多元化,使其從資源開採變為對基礎設施和綠地的投資。關注社會問題和扶貧也成為突破點,已經獲批的亞投行和世界銀行共同資助的印尼全國貧民區改造項目就是例證。實踐證明,爭議不會成為“海上絲綢之路”的障礙。中國國家開發銀行為雅加達-萬隆鐵路項目出資約3/4,為印尼國家銀行、印尼人民銀行、曼迪利銀行提供10年期30億美元貸款(2016年),批准為印尼的52個專案提供118億美元貸款,涉及金融、電力、電信、農業等領域。中國進出口銀行向甯平煤基尿素(化肥)廠提供融資(2013年),中國國家開發銀行為永昂發電廠一期工程提供融資(2013年),這兩個項目都在越南。要知道,印尼和越南在南海與中國存在捕魚和海洋權利糾紛,它們能夠得到貸款,說明只要高層政治關係穩固,中國願意擱置爭議,緊張局勢也是可控的。中國在動盪和風險地區的投資,如撒哈拉以南非洲和中東,強化了良好政治關係的重要性,它們或許超越了對可行性和風險的考慮。

“海上絲綢之路”雖然前景光明,但也面臨幾大挑戰。中國在這一地區(包括部分在南海有主權要求的國家)資助和支持的基礎設施項目取得進展,證明“海上絲綢之路”可以超越分歧前行,但本地區的政治和安全環境始終會給這些項目帶來影響,因為爭議影響著對中國的整體看法和信任。與“絲綢之路經濟帶”相比,“海上絲綢之路”推進較慢,或許可以猜到,是南海爭議牽制了中國在這一地區的投資。另外要解決的,是它帶給人的困惑和相關資訊匱乏。亞投行成員地位等同于“海上絲綢之路”國家嗎?東南亞國家中的保守主義(觀望)、排外主義和對經濟被別國控制的恐懼,也是“海上絲綢之路”要克服的挑戰。“海上絲綢之路”大體是向西的,給人的印象是要繞道某些東南亞沿海國家。而交通、電力能源、電信和關鍵工業部門被認為是戰略產業,外國的類似參與和控制總是會引起關注。中國以往在這一地區的專案受挫,包括涉及貪腐、無規則、品質和安全環保標準低劣,也影響人們對“海上絲綢之路”的看法。這需要給對方信心,需要釋放善意,保持中國與東南亞國家的對話。不得不說的是,與遲到者和騎牆派相比,主動先行者總是有望享受到更好的條件和優惠。

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