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「粵港澳大灣區」的挑戰與對臺意涵

中華經濟研究院第一(大陸經濟)研究所副研究員兼副所長吳佳勳;
中華經濟研究院第一(大陸經濟)研究所分析師吳子涵

「粵港澳大灣區」自2017年7月1日正式定位為中國大陸的國家級戰略,目標是推動基礎設施互聯互通,並進一步加深投資、貿易、人員往來的便利化。本文嘗試說明灣區的政策規劃背景,同時關切其政策前景與可能遭遇的挑戰。最後分析「粵港澳大灣區」前景與對臺意涵。

2017年是香港與澳門回歸20周年,中國大陸國家主席習近平特別為此赴港參加慶祝大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮,並見證由中國大陸國家發改委、廣東省、香港、澳門四方共同簽署的〈深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議〉。自此「粵港澳大灣區」政策正式提升到國家戰略層級。其總體戰略規劃具體延伸至2030年,將成為中國大陸改革開放、構建開放型經濟新體制的重要指標之一。尤其是兩岸臺商在廣東地區投資布局己久,預期「粵港澳大灣區」戰略的形成,不僅加速當地區域城市群的轉型,也將對兩岸供應鏈及產業變遷帶來深遠影響。

本文主要關切「粵港澳大灣區」政策發展動向,依序介紹「粵港澳大灣區」規劃發展及其可能挑戰,並說明對臺意涵。

粵港澳灣區規劃背景

中國大陸對於「粵港澳大灣區」之構想,早於1980年代初期香港尚未回歸之時,已有商界人士呼籲應打造港珠澳大橋,運用陸路連結港澳和珠海地區,可謂大灣區之最早雛形。時至2008年發布《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要(2008-2020年)》,目標是打造粵港澳為「世界級城市群」。2009年粵港澳三地共同編制《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》,提出粵港澳建設具有全球競爭力的世界級城鎮群。此後「粵港澳大灣區」之具體圖像愈見清晰。及至2015年,大灣區首次寫入國家文件,中國大陸發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》,在「一帶一路」建設中提出「打造粵港澳大灣區」。至2016年,國務院發布《關於深化泛珠三角區域合作的指導意見》,再度重申「攜手港澳共同打造粵港澳大灣區,建設世界級城市群」的區域發展目標;同(2016)年,廣東省政府工作報告及《十三五規劃綱要》亦先後提出發展粵港澳大灣區的工作任務。時至2017年3月,國務院總理李克強在十二屆全國人大第五次會議政府工作報告中提出:「要推動內地與港澳深化合作,研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃,發揮港澳獨特優勢,提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能。」

2017年10月,習近平於19大報告中再度重申「支持香港、澳門融入國家發展大局,以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作等為重點,全面推進內地同香港、澳門互利合作,制定完善便利香港、澳門居民在內地發展的政策措施」。唯截至2018年底,中國大陸中央及粵港澳等地方政府皆未公布與『粵港澳大灣區城市群發展規劃』有關政策文件。大灣區主要規劃歷程。

粵港澳灣區的可能挑戰

「粵港澳大灣區」縱有其完善願景與規劃,以前景來看,做為改革開放最初始地區,粵港澳大灣區確實是目前中國大陸外向鏈結程度最高的經濟區域,香港是全球金融中心,加上澳門以休閒娛樂為主之定位,其國際化程度遠遠超越中國大陸其他區域,受此助益之下,帶動廣東如深圳、珠海等地的國際化企業林立。然而與此同時,灣區發展動向也面臨幾項主要挑戰,茲分述如下:

一、體制差異

首先,灣區遭遇最困難問題在於「制度整合」。相較於世界其他主要灣區經濟多為單一核心特徵,例如紐約灣區以紐約市為中心、東京灣區則以東京都為中心,但「粵港澳大灣區」卻是多個核心同時並存,在11個城市中涵蓋「一國兩制」和3個獨立關稅區, 因此在經濟、行政、金融財稅、法治,乃至居民生活方式,都存在著根本差異。

此外,區域內民眾看待粵港澳大灣區帶來的互聯互通及要素便捷流通,或將對現有的兩制造成更多破壞,導致香港逐步失去自主發展的空間與能力,甚或進一步衝擊香港的原有民主政治體制。尤其若採取由中央統籌規劃強勢執行模式,可能更加深港澳民眾的疑慮與擔憂,從而衍生對於灣區建設的社會反彈聲浪與阻力。

二、區域競爭

粵港澳大灣區的發展若仍仰賴中央給予政策,則中央政策關注的區域經濟很容易被其他競爭者所取代。特別是粵港澳地區並不是中國大陸對外開放的唯一窗口。意即,除了珠三角地區之外,長三角及環渤海地區同樣有發展灣區經濟的良好條件,且有區內城市同處中國大陸境內,較粵港澳三地更容易整合。以環渤海地區來看,環渤海高鐵的可行性研究報告已在今(2018)年10月初通過有關部門的審核,同時計畫於12月底啟動建設進程,預計在2021年完工通車。待高鐵建設完工後,可望形成渤海地區閉環交通大動脈,促進遼東半島、山東半島和京津冀融為一體;加上北京位於環渤海地區,使得該區具有其他區域缺乏的首都資源優勢,「渤海大灣區」也呼之欲出。諸如此類由特殊政策與制度延伸的發展優勢,若粵港澳大灣區本身不存在足夠的發展條件,那麼政策優惠的效益將非常有限。

三、結構升級

粵港澳大灣區在全球供應鏈分工系統中尚處於相對低端、依賴中低階製造業的經濟結構,長期不利灣區經濟之發展。從產業結構觀之,目前粵港澳大灣區內的11個城市裡,港澳的服務業比重約能與國際三大灣區相當,達80%以上水準;其餘9個珠三角城市當中,則只有廣東和深圳的服務業對GDP佔比超過60%,中山、江門、惠州、佛山、肇慶等5個較靠近內陸的城市,其製造業比重甚至高於服務業,明顯還處於以工業生產為主的產業結構。

現階段粵港澳灣區城市的產業結構,服務業對GDP之比仍普遍落後國際主要灣區, 顯示其仍相當依賴以製造業為主的經濟成長模式,尤其在金融業與研發服務業等現代性服務業發展未臻成熟,存在科技與研發創新能力明顯不足等問題。

此外,由於廣東係以傳統的加工製造業為主,若想轉型升級成具高附加價值的高端製造業,就必須持續取得創新科技的支援。然就粵港澳大灣區的現況而言,目前只有深圳是屬於創新型城市,具有較高的創新研發水準;其他城市大多處於工業經濟階段,無論是高等院校密度、企業研發投入皆有待提升,這些條件都限制了灣區創新與科研能力的成長空間。

四、多核發展

粵港澳大灣區的「9+2」多核發展格局,包含了香港、廣州、深圳等3個超級大都市,彼此的經濟實力較為相當,發展速度也相對趨近,成為粵港澳地區核心城市之龍頭。換言之,粵港澳大灣區規劃以「多極狀態」、三大主要城市齊頭並進的多中心模式,但因粵港澳三大城市各具優劣勢,三者綜合實力均無壓倒性勝利,均無法單獨充當灣區的核心,導致該地區的核心城市爭論不休。

在此情況下,儘管〈深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議〉已明確定位粵港澳三方的合作目標,同時設定彼此在產業合作方面的分工與錯位發展方向,但各城市是否能確實形成區域內各城市互補發展的良性格局,以多中心城市群的模式順利發展,仍存在相當大的疑問。

粵港澳大灣區前景與對臺意涵

「粵港澳大灣區」自2017年7月1日正式定位為中國大陸的國家級戰略,其總體戰略規劃是到2020年達到國際一流灣區基本形成,以及世界級城市群的框架基本確立,到2030年世界級城市群位居全球灣區榜首,成為全球先進製造業中心、重要創新中心、國際金融航運和貿易中心,參與全球合作與競爭能力大幅躍升。

就目標與策略而言,粵港澳大灣區推動基礎設施互聯互通,進一步加深投資、貿易、人員往來的便利化,其中更值得關注的是創業孵化、科技金融、國際成果轉讓等領域的深度合作,以新興科技產業建構具有國際競爭力的現代產業體系,重振或加快發展金融、航運等現代服務業,並藉由香港的國際化基礎架構起全球良好對接的口岸。

若將粵港澳大灣區的發展前景對照於美國矽谷,其在硬體領域匯集了個人電腦、半導體、通訊與汽車等產業,但軟性累積實力如雲端、大數據、人工智慧與商業模式創新,才是真正矽谷精神。而由其中所孕育最難能可貴的價值,則體現在所謂的「創業家精神」。觀察現今粵港澳大灣區之發展,已具雛形的有智慧手機、無人機、機器人、基因定序等產業,未來將更往硬軟結合朝人工智慧領域發展。此趨勢對臺灣來說,一方面可能是臺灣企業的競爭勁敵,但另方面更可能是臺商企業的世界舞台。研判大灣區的發展關鍵在於後續的區域治理與制度調合,以及能否吸引世界級人才的進駐。

粵港澳大灣區的政策效應,對臺商既是機會也是挑戰,由目前大灣區幾家已在全球嶄露頭角的知名企業來看,許多企業在創業初期即已將目標鎖定成為國際大廠,規模龐大,追求建立國際知名品牌,此定位與我國以中小企業為主體;偏好成為隱型冠軍;規模偏小但專業度集中的特質大不相同。

因此就機會面而言,臺商可望隨著粵港澳大灣區的發展找到全球市場,策略在於如何在兩岸三地供應鏈之中,掌握臺商在關鍵零組件的地位。

再就挑戰而言,高階技術人才的流向, 是兩岸間產業競爭的致勝關鍵,由於人才的流動往往取決於制度的設計,也與就業與生活環境因素密不可分,尤其是企業家精神和創新創業機會,奠基於良好的創業與投資環境。因此歸根究柢,兩岸產業競合的關鍵始終環繞在制度競爭,而這制度的良窳又取決於是否能有效吸納全球高階技術人才的持續流入,此也將成為長期經濟走向的基本分野。

 

原文刊載於《經濟前瞻第181期:2019年全球經濟展望──貿易逆風再起 戒慎因應新局》2019年1月號,請按此閱覽原文

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